|
由于卷烟的特殊性及其高税收，我国对其生产长期实行严格的计划管理，卷烟厂的建立均需国家计划部门审核批准。但在十年“文化大革命”期间，这一管理机制遭到严重破坏，全国各地出现了大量未经国家计划部门批准擅自建立的小型卷烟厂和雪茄烟厂（以下简称小烟厂）。这些小烟厂除少数为地（市）级和县级政府建立外，大部分为当时的公社和生产队所建，规模小、设备残缺不全、生产技术落后、产品质量低劣。为了与原属国家计划内的卷烟厂有所区别，称之为“计划外烟厂”。1992年《烟草专卖法》正式实施后，计划外烟厂成为非法烟厂。为保持文章前后一致，在1992年后的叙述中，本文仍使用“计划外烟厂”这一称谓。 由于计划外烟厂破坏了国家对卷烟生产严格的计划管理，且与国家计划内大烟厂争原料、抢市场，严重影响了卷烟加工业的正常发展，因此，关停计划外烟厂就成为烟草行业保持持续、健康发展的关键问题。这一问题困扰了烟草行业二十多年，直到2000年7月计划外烟厂全部关停，烟草行业才终于卸下了这个历史重负，轻装进入21世纪。 二十多年围绕计划外烟厂的关停开展了很多工作，其中的曲曲折折，令人有太多的感慨，笔者试将这个历史过程作一简要客观描述。 一、计划外烟厂问题的形成及治理整顿 大规模建立计划外烟厂的现象出现于20世纪60年代末和70年代初，其发展高峰在70年代中后期和80年代初。据轻工部1977年调查，我国在十年“文化大革命”期间，新建计划外小烟厂高达二百多家，大大超过当时国家计划内卷烟厂的数量。计划外小烟厂设施简陋，管理混乱，设备、技术、工艺落后，产品质量差，企业效益低下，但由于当地政府擅自减免其税收，使这些计划外小烟厂可以有恃无恐地通过套购烟叶、削价竞销等不正当手段与国家计划内大烟厂争原料、抢市场。一时大量低质杂牌卷烟充斥国内市场，一些大烟厂被迫减产或停产。 计划外小烟厂干扰了国家对卷烟、雪茄烟生产的集中统一管理，破坏了卷烟加工业的正常发展，且由于偷税漏税严重，还影响了国家财政收入。据不完全统计，仅在1971～1978年间，国家所减少的卷烟利润就达六亿多元（按当年不变价计算）。鉴于此，整顿计划外烟厂作为亟待解决的重大问题之一被提上国务院议事日程。国务院于1977年印发了国发[1977]155号文件，即《关于批转轻工业部、财政部、商业部、供销合作总社整顿计划外卷烟厂的报告的通知》（以下简称《通知》），要求开展全面清理整顿计划外烟厂工作，以进一步加强对卷烟生产的集中统一管理。文件下发后，盲目建厂的势头并未得到遏制。据轻工业部1981年再次调查，截至当年年初，计划外烟厂总数已增加到三百多家，与1977年相比，4年内增加约一百家。计划外烟厂总数比国家计划内84家烟厂多了3倍，这表明国家对卷烟生产已处于近乎失控的状态。同时在滥建烟厂的恶劣影响下，一些农村企业和城乡居民也非法产销手工卷烟和假冒名牌商标卷烟，造成卷烟市场的极大混乱，使国家和消费者的利益受到很大损害。 盲目建厂使卷烟加工业难以充分发挥资金积累主力作用，然而我国“六五”计划期间的大规模经济建设却急需大量资金。针对这种情况，轻工业部根据当时国务院领导的指示，起草了《关于实行烟草专营的报告》（以下简称《报告》），并于1981年5月11日上报国务院。《报告》特别提出要重申国务院[1977]155号文件精神，对计划外烟厂一律关停。国务院一个星期后即5月18日批转了《报告》，决定对烟草行业实行国家专营，以进一步“加强对烟草行业的集中管理，改善市场卷烟供应，增加国家财政收入”。 二、烟草专营时期的整顿关停 烟草行业实行专营后，国务院有关部门又一次对计划外烟厂的情况进行认真调查研究，并提出一系列整改意见和具体措施。国务院于1982年5月和6月连续印发了国发﹝1982﹞74号文《批转国家计委等部门关于对计划外烟厂调整意见的报告的通知》和国发﹝1982﹞93号文《批转轻工业部等单位关于控制卷烟生产和调整部分不合理品种比价问题的报告的通知》，1983年5月又下发了国发﹝1983﹞84号文《批转轻工业部关于计划外烟厂调整意见报告的通知》，这3份文件明确提出：1.国家决定对烟草行业实行集中统一管理，卷烟工业布局及生产由国家综合平衡，全面安排；2.对计划外烟厂要进行清理整顿，地（市）级、县级政府建的小烟厂择优保留31家卷烟厂、29家雪茄烟厂，其余限期关停并转，以后原则上不再建新烟厂；3.公社、生产队建立的小烟厂一律取缔，由省、市、自治区人民政府发布取缔社办、队办小烟厂和手工卷烟的布告，并组织有关部门进行检查监督；4.已确定关停、取缔的计划外烟厂，银行应停止并收回贷款，工商行政管理部门吊销其营业执照，撤销其注册商标；5.关停后的库存卷烟由商业部门按质论价选购投放市场；6.确定关停计划外烟厂的卷烟专用设备和剩余的烟叶、盘纸等原辅材料，由省、自治区烟草公司或轻工业厅（局）按质论价统一调剂给计划内烟厂，调剂后多余的有使用价值的专用设备予以封存，报中国烟草总公司备案，经鉴定应报废的，作废金属处理。 由于卷烟加工业的高税收，计划外烟厂与地方财政收入息息相关，关停工作的难度可想而知。但经各有关部门共同努力，计划外烟厂的关停工作取得了很大进展，截至1983年9月，全国共关停282家计划外烟厂，还有一些尚未停产。鉴于此，国家经济委员会、财政部、水利电力部、中国人民银行、国家工商行政管理局、轻工业部六部门于10月份又联合发出《关于进一步贯彻国务院指示坚决关停计划外烟厂的通知》，再次强调必须关停计划外烟厂，对未关停的要采取严厉措施：人民银行停发贷款，供电部门停止供应生产用电，工商行政管理部门吊销营业执照，税务部门一律按最高卷烟税率66％征收工商税，当地政府和经委要追究烟厂负责人责任。由于所剩计划外烟厂基本都是“中坚分子”，关停工作的阻力很大，进展缓慢。 三、烟草专卖时期的关停取缔 （一）持久博弈 国务院颁布的《烟草专卖条例》于1983年11月1日正式实施，1984年国家烟草专卖局发布《烟草专卖条例施行细则》。按照《烟草专卖条例》及其《施行细则》的规定，卷烟生产实行行政许可制，凡生产卷烟的企业必须持有国家烟草专卖局发放的烟草专卖生产许可证；无证者，任何单位、企业和个人不得生产卷烟；严禁生产以营利为目的的手工卷烟。对违反上述规定者，制定了相应的处罚措施，除没收制烟设备、产品、非法所得及处一万元以下罚款外，还分别由有关部门吊销营业执照，取消银行账户。至此，计划外烟厂已不再是重复建厂问题，而是违反国家行政法规的行为，是对国家烟草专卖制度的破坏。在此后一个相当长时期内，关停计划外烟厂成为国务院重点关注的一个问题，也是国家烟草专卖局及其所属各级烟草专卖局维护、巩固烟草专卖制度、保障国家对卷烟生产垄断的一项重要工作。由于计划外烟厂的税收在地方财政收入中占有重要地位，以致于有“烟财政”的说法，因而地方政府对计划外烟厂百般“关爱”；同时由于我国当时的法制尚不健全，社会各层次的法律意识还很淡薄，这决定了关停计划外烟厂工作绝不会轻松易行地在短期内完成，后来的发展也证明了这一点，它不仅艰难曲折，而且是持久战。 实施烟草专卖制度后，国家对关停计划外烟厂工作抓得更紧，1984年8月，国务院办公厅在转发国家经委《关于中国烟草总公司当前急待解决的几个问题的请示》的通知中，再次重申对计划外烟厂要进行关停并转，确需保留的，由省级政府报国务院批准。在1984～1985年间，国家烟草专卖局多次发函给河南、湖北、安徽等省政府及省烟草专卖局（公司），提出对关停计划外烟厂的要求和建议。同时对人大代表提出的有关建立、保留计划外烟厂等问题，国家烟草专卖局也逐一回函答复。在这一时期，随着我国计划经济向商品经济的转轨，地方政府对经济效益越来越重视，一些地方政府对原有计划外烟厂予以或明或暗的支持，从而造成了河南、湖北、四川、湖南、广西、陕西等地区关停计划外烟厂的反复。 针对这一情况，国家烟草专卖局于1985年3月向国务院办公厅报送了《关于计划外小烟厂问题的请示》，提出两条意见：1.不开口子，确需保留的，在不增加卷烟生产企业数量及产量的前提下，由省级政府报国务院批准；2.对有令不行、有禁不止的要认真查处，追究主要负责人责任，并给予纪律处分。国务院副总理田纪云同志批示“同意”。同年7月，国家经济委员会按照国务院对这一问题的有关精神，发出了《关于坚决关停计划外烟厂的通知》（以下简称《关停通知》），国家烟草专卖局立即进行了转发，并要求各级烟草专卖局全面贯彻落实《关停通知》精神。《关停通知》指出：计划外烟厂继续生产卷烟的行为违反了国家行政法规，应彻底纠正，并要求限期关停，严禁以任何借口重新恢复生产。各级烟草专卖局与有关部门认真贯彻执行《关停通知》规定，问题虽暂时有所缓解，但并未彻底解决，而且计划外烟厂的数量与产量均有上升趋势。据不完全统计，1985年计划外烟厂的产量约有40万箱；1986年有21家，产量约70万箱；1987年增加到34家，产量达120万箱左右。计划外烟厂的回潮，使关停工作任重而道远。 1988～1990年间，一些种植烟叶的“老、少、边、穷”地区的政府看到卷烟生产的高税收，认为是增加地方财政收入的“短、平、快”项目，是脱贫致富的捷径，烟叶还可就地消化，不用发愁调拨问题，真是好处多多!于是，计划外烟厂再次出现全国性回潮。以湖北、四川、湖南、广西、河南、贵州、辽宁、江西、黑龙江等烟叶产区为多，当时不仅原有计划外烟厂擅自恢复生产，而且还建立新烟厂；广东、福建也出现了新建小烟厂。四川省某地区甚至县县有烟厂。据统计，1988年计划外烟厂已达40家，对此，国家烟草专卖局一方面继续致函有关省级政府，请其加强关停计划外烟厂工作，另一方面针对少数烟草公司和计划内烟厂与计划外烟厂搞联营，为其提供原辅材料、销售其产品等情况，于1988年6月下发了《关于禁止计划内烟厂和各级烟草公司以任何形式支持计划外烟厂生产经营的通知》，严禁各级烟草公司和计划内烟厂进行上述支持或变相支持计划外烟厂生产经营的活动，并提出对违反规定者严肃处理的措施，具体有：1.追究有关领导责任；2.对有关烟草公司和计划内烟厂予以罚款；3.废除违规烟草公司签订的销售合同，直至吊销烟草专卖许可证；4.取消违规计划内烟厂参加各种全国订货会议资格，废除其所签合同，情节严重者，停止供应原辅材料和设备，收回基建技改投资，终止卷烟生产计划，吊销烟草专卖生产许可证；5.对查禁计划外烟厂产品不力的，按失职论处。同时将有关情况及时向国务院汇报。同年11月，国务院办公厅发出《关于立即关停计划外烟厂的通知》，要求各省级人民政府按照党中央、国务院关于治理经济环境、整顿经济秩序的要求，采取有力措施，在1989年1月前一律关停计划外烟厂；对逾期仍继续生产和建设的，要强行查封，责令关停，税利全部上缴中央财政，并追究当地主要领导人的责任，给予必要的纪律处分；同时严禁以任何借口重新恢复计划外烟厂生产及新建各种形式的计划外烟厂。国家烟草专卖局于12月8日转发了该《通知》，提出了贯彻执行的具体意见。有关省级烟草专卖局按照国务院办公厅的《通知》精神及国家烟草专卖局的要求，多次向本省级政府汇报计划外烟厂关停问题，以取得政府支持；并主动与有关部门进行沟通、协调，做好地方经济利益、企业处置、人员安排等多方面工作，一些计划外烟厂停止了生产，新建、扩建计划外烟厂之风也得到一定遏制。但仍有些计划外烟厂时关时开，或是白天关门，晚上生产，个别的甚至公开照常生产。同时由于计划外烟厂及其所在地的政府对烟草专卖政策逐渐有所了解，开始不断向国家烟草专卖局提出列入国家计划的强烈要求，并通过有关部门向中央和国务院转达同样的意见。国家烟草专卖局对这一情况进行了认真研究，提出了在不增加计划内烟厂总数和卷烟总产量的前提下，从生产布局、经济效益、技术设备等方面对计划外烟厂进行分省综合调整解决的对策，由于当时政治、经济条件所限，未能具体落实，计划外烟厂关停与反关停的博弈依然继续。 （二）一揽子处理 1990年，计划外烟厂问题又出现新的反复，且势头迅猛，仅湖北一省就有12家计划外烟厂（包括新建的），全国总计约五十家。国家烟草专卖局在总结前期关停计划外烟厂经验教训的基础上，决定制定彻底解决计划外烟厂的政策和实施方案。鉴于此，国家烟草专卖局有关部门派出调查组，对计划外烟厂的相关情况进行全面调查核实。当时的计划外烟厂基本上分布在我国的老、少、边、穷地区，而且绝大部分建在山区，调查人员克服了山高、路险的困难，每天行程数百里盘山路，深入计划外小烟厂进行实地调查，从而掌握了大量翔实的第一手资料。1990年12月国家烟草专卖局向国务院报送了《关于对计划外烟厂处理意见的报告》，即一揽子解决计划外烟厂的实施方案。该方案遵照国务院领导的指示精神，对老革命根据地和少数民族地区的大部分计划外烟厂采取予以保留、合并的政策，以支持、帮助其发展经济。同时，国家烟草专卖局还与湖北、湖南、广西、四川、贵州等省、自治区人民政府分别签署了关于处理计划外烟厂问题的协议书，协议书的主要内容包括：1.对现存计划外烟厂的处理意见；2.对保留、合并烟厂的生产、基建技改、原辅材料供应、产品质量及价格的管理方法；3.有关保留、合并烟厂复查验收及发放烟草专卖生产企业许可证的事宜；4.有关组织实施计划外烟厂关停的事宜。协议还明确提出确定关停的计划外烟厂不得以任何借口恢复，也不得新建。 1991年6月《烟草专卖法》颁布，规定设立卷烟厂、雪茄烟厂必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准；对非法生产卷烟、雪茄烟的，由烟草专卖行政主管部门责令关闭，没收违法所得，并处罚款。但在当年1～9月份，全国却有20个计划外烟厂动工建设（据1992年10月20日《经济情况通报》）。 1991年8月，国务院对国家烟草专卖局《关于对计划外烟厂处理意见的报告》做出批复，明确表示这次解决计划外烟厂问题是作为遗留问题的特殊情况作一次性处理，并提出5条具体意见：1.同意国家烟草专卖局关于在现有计划外烟厂中保留19家、合并保留11家、转产3家、关停17家的方案。2.保留、合并保留烟厂均为地方烟厂,其隶属关系、纳税渠道不变，产量以1988～1990年三年平均产量为基数，统一纳入国家生产计划，产品实行地产地销，不得扩大生产规模。3.保留、合并保留及转产的烟厂，经国家烟草专卖局检查验收合格后，核发国家批准的地方烟厂生产企业许可证。4.转产烟厂的转产方向及人、财、物的处理由所属省级人民政府负责妥善解决。5.各级人民政府做好辖区内关停烟厂的善后工作。同时，国务院还对加强烟草行业宏观管理提出了具体意见，主要有：1.各地一律不得新建烟厂，已关停的烟厂不得以任何理由恢复生产。2.未经国家烟草专卖局批准，任何企业不得生产烟草专卖机械，合法烟机厂的烟机产品由国家烟草专卖局统一分配，企业不得自行销售。无使用价值的烟机，必须在国家或省级烟草行政主管部门的监督下就地销毁，不得转移。3.卷烟厂一律按国家计划生产，改变现行卷烟税超收基数分配办法，由环比改为定比，且超产部分税收全部上缴中央财政。 （三）攻坚战 1992年1月1日《烟草专卖法》正式实施，规定擅自建立烟厂生产卷烟属违法行为，大大提高了关停计划外烟厂的力度，但由于所存计划外烟厂个个都是“久经考验”的硬骨头，关停工作面临巨大的压力，也是一场持久的攻坚战。 国家烟草专卖局按照《烟草专卖法》的规定，分别致函计划外烟厂所在地的陕西、山西、四川、湖北等省政府，明确提出了关停计划外烟厂有关问题的意见：一是坚持不得建立新烟厂，二是计划外烟厂必须关停，三是计划外烟厂产品不得试销。对贵州计划外凯里烟厂的保留问题，国家烟草专卖局在给国务院办公厅的报告中也明确表示了反对意见。至1992年底仍有少量计划外烟厂尚未关停，对此，国务院在1993年1月下发的《关于进一步加强烟草专卖管理的通知》中，再次重申禁止以各种名义兴办新烟厂包括合资烟厂（车间）和所谓“外向型”烟厂，未经批准的烟厂一律取缔；凡新建烟厂或计划外烟厂未关停的，停止其省内合法烟厂的技术改造，扣减年度生产计划。国家烟草专卖局也继续致函四川、山西、广东等有关省人民政府和省烟草专卖局，重申国家烟草专卖局的一贯立场和态度：计划外烟厂必须关停，凡属关停的计划外烟厂不得恢复生产，不得新建烟厂。同年9月，国家烟草专卖局再次发出《关于严禁以各种形式为计划外烟厂提供生产、经营条件的通知》，重申各级烟草公司和合法烟厂不得以任何形式支持计划外烟厂。芮城卷烟厂系山西计划外烟厂，建厂时曾向社会集资5700万元，其税收占县财政收入近一半，关停阻力相当大；为彻底解决芮城烟厂问题，国家烟草专卖局的主管领导率有关部门负责人专程赴晋到芮城烟厂实地了解情况。 此后几年中的关停工作反复较多，总体进展不大，基本处于僵持状态。 1997年7月，国务院颁发了《烟草专卖法实施条例》，再次明确国家对烟草专卖品的生产实行垄断，统一管理；并增加了对无证生产的卷烟、雪茄烟由烟草专卖行政主管部门公开销毁的规定。 1998年3月国家烟草专卖局提出第一个关于专卖管理工作的“三年阶段性目标”，其第三个目标即在三年内清理取缔计划外烟厂，并要求各级烟草专卖局要有计划，有落实方案。7月，国务院在其印发的《关于调整烟叶和卷烟价格及税收政策的紧急通知》中，再次强调要坚决取缔非法烟厂。重庆直辖市成立后，原属四川的石柱、彭水、巫溪、五桥4家计划外烟厂全部划转重庆，重庆成为计划外烟厂“大户”，关停任务非常重。重庆市烟草专卖局在市政府的大力支持下，全力以赴投入到关停计划外烟厂的攻坚战中，经过坚持不懈的努力与大量艰苦细致的工作，以及国家烟草专卖局在财力上的支持，截至当年年底，4家计划外烟厂终于全部关停。全国计划外烟厂仅在山西、贵州、黑龙江各有一家，计划外烟厂关停工作胜利在望。 1999年10月国家烟草专卖局在印发的《关于强化行业内部专卖管理进一步加强打假打私以及打击非法生产卷烟工作的意见》中，仍强调彻底关闭计划外烟厂问题，提出对迟迟不关的省，停止其合法卷烟生产企业的技术改造，核减翌年卷烟生产计划，并对其产品一律没收销毁。国家烟草专卖局决心在进入新世纪前，彻底解决关闭计划外烟厂问题，并在2000年提出的第二个专卖管理“三年阶段性目标”中，将在当年基本取缔计划外烟厂作为首个阶段性目标。当时计划外烟厂仍为山西、贵州、黑龙江省的3家，数量虽少，难度很大。国家烟草专卖局采取了一系列相应措施：1.致函三省政府，敦请省政府采取切实可行的措施按时关闭计划外烟厂；2.与国务院计划部门联合发文，按上一年3个计划外烟厂产量核减所在省卷烟生产计划；3.组成工作组进行关闭计划外烟厂的有关协调工作及其它前期工作。在山西、贵州、黑龙江省政府的支持下，三省烟草专卖局经过不懈努力，较好解决了地方政府的经济利益和职工安置问题，但在查封、处理烟厂设备时，仍出现了烟草专卖人员被围攻甚至被殴打的情况，可以说，专卖人员的鲜血和汗水换取了全国计划外烟厂的提前关停，解除了烟草行业持续、稳定、健康发展的最大威胁。贵州、黑龙江、山西的3家计划外烟厂分别于2000年4月、6月和7月关闭，至此，困扰烟草行业二十余年的计划外烟厂问题得到彻底解决，几代有关工作人员坚持不懈的努力终于绽放出胜利之花。（完） |
|
|
