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内容提要：以美、英和欧盟8国为案例，描述了政府、社会中介机构、媒体及相关研究机构在学位点外部质量保障体系中的角色和职能。研究发现，学位点外部质量保障体系的存在源于政府对院校自利性的假设及自律不够的判断基础上的；完善的法律法规和政策是学位点外部质量保障的前提和基础；认证是学位点质量保障体系中最基本的，也是必要的手段；学位点质量保障工作只有具备一个完善的功能配套的系统方可真正发挥作用，那些零散的质量保障行为往往不但不能发挥保障作用，很可能还会阻碍质量提升；质量管理作为一种新的理念和实施策略正在逐步兴起，并得以传播和发展。 关 键 词：学位点 外部质量保障体系 学位与研究生教育质量 作者简介：韩映雄，华东师范大学高等教育研究所，上海 200062。 在我国，学位点承载着人才培养、科学研究以及社会服务这三项大学职能的发挥，它是大学办学和发展的中枢神经系统。因此，对政府而言，如何建立和完善学位点外部质量保障体系是宏观调控和高等教育行政管理的重要任务之一。过去10多年中，尽管我们已经在这方面做了许多有益的尝试，但随着高等教育发展环境的不断变化和国际学术界的日益增强的挑战，持续推进学位点外部质量保障体系改革依然具有十分重要的现实意义。美国等国家的院校之所以能够培养出创新性人才并具有较强的学术竞争力，与其所建立的相对适合和不断调整的学位点外部质量保障体系息息相关。分析和研究这些国家的学位点外部质量保障体系，一方面可以使我们发现其成功的“所以然”，另一方面也有助于我国学位点外部质量保障体系的完善和优化。 一、学位点及质量保障体系的基本内涵 在我国，学位点一般是指研究生教育所依托的学科点或专业点。在本科教育中，尽管其实也存在可授予学士学位的学位点，但人们一般约定俗成将其称为专业点或某某专业。《学位与研究生教育大辞典》[1]中将学位点界定为“国务院学位委员会批准，有权授予硕士、博士学位的学科、专业点”。在国外，与我国所说的学位点含义最为接近的是Instructional Program，如美国的学科专业分类目录就称之为Classification of Instructional Programs(简称CIP)。Program是指旨在达成教育机构宽泛的教育目标而系统设计的各种课程及相关活动的组合。[2] 质量保障(Quality Assurance)在高等教育中的应用由来已久，其最初仅局限于课程教学领域，至今已扩展至高等教育和院校办学的各个领域，如教育行政管理、学生事务等。尽管如此，围绕人才培养的课程教学依然是核心的、也是最受重视的领域。而学位点又是人才培养的基本单元和载体，因此，有关学位点的质量保障就自然是高等教育质量保障体系的重要构成部分。纵观美英及欧盟若干国家的质量保障体系中的相关规范及评估要点，人才培养即与“Programs”相关的活动始终是他们实施质量保障工作的出发点和归宿点。 外部质量保障体系是与内部质量保障体系相对应的一个概念。一般而言，外部质量保障体系主要是指由政府发起并联合社会中介机构所开展的以院校或学位点为实施对象的有助于达到预定教育教学目标或质量提升的各种活动。而内部质量保障体系则主要指由院校实施的有关质量事务的自我行动。 在学位点外部质量保障体系中，实施者或行动主体一般是政府和社会中介机构。行动客体则是院校或是学位点。行动目标主要包括两方面：一是使院校或学位点达到预先规定的教育教学与学术基本标准；二是使院校或学位点的教育教学与学术质量不断得以提升以便满足不断变化及新增的需求。这种需求既有来自学生个体的、也有来自职业界的、更有可能来自国际学术界。在有些国家，也有可能来自国家与民族的需要以及诸如欧盟一体化这种特别需要。 联合国教科文组织于2007年出版《质量保证与鉴定：基本术语和定义词典》[3]对质量保障是如此界定的：它是一个关于评价高等教育系统、院校或是学位点质量的持续过程的宽泛概念，这里的评价包括评估、监督、保证、维持及改进等含义。质量保障作为一个调节机制，其主要任务是提供依据业已建立的准则与一致协商所得出的信息和判断(不是排行)，并以此来聚焦和推进院校或学位点的责任和改进。它分为外部保障和内部保障两个系统。质量保障活动依赖于院校具有的必要机制的存在，这种机制还需要有一致的质量文化所维持。对院校而言，质量管理、质量提高、质量控制和质量评估就是应对外部质量保障要求的各种手段。质量保障的作用范围取决于高等教育系统的形态和规模。质量保障不同于认证，也不仅仅是认证的前提和条件。在实践中，这两者的关系在不同国家是有差别的。两者都意味着多样的结果，如开展教育服务的执业能力和资格、颁发官方认可的学位的能力和资格以及获取国家资助的能力。质量保障通常被认为是高等教育质量管理的一部分，有时候，这两个术语被等同使用。 本研究所说的学位点外部质量保障体系框架及机制主要是指参与学位点外部质量保障活动的各利益关系人及保障主体之间的职责分工及相互关系。具体的研究问题包括如下两个方面：一是有哪些利益关系人参与学位点质量保障过程及这些利益关系人在其中扮演何种角色二是这些利益关系人之间究竟有哪些相互关系 有必要指出的是，本研究主要以美国、英国及欧盟的荷兰、芬兰、西班牙、法国、德国、意大利等8个国家为案例。美国和英国入选案例的理由是其质量保障体系历史悠久而相对完善，荷兰等6国入选是因为其不仅仅代表欧盟，重要的是这些国家在博洛尼亚进程中率先行动并具有良好的案例特征。 二、学位点外部质量保障体系的参与者 (一)政府 无论是分权制的美国，还是自治传统浓厚的英国，抑或是欧洲中央集权色彩浓厚的法国，在学位点外部质量保障过程中，政府都扮演着不可忽视的重要作用。尽管由于历史文化传统的差异，不同国家政府表现出不同的管理特征，但对学位权力的控制却是共同的。并且，这种控制还同时伴随着较为严密的法规，在有些国家，还同时伴随政府对院校的预算资金和学生学费补助金等。 在大多数国家，政府都设有专门管理高等教育事务的行政机构，质量保障事务也是这类机构的任务之一。在学位点管理中，除新设学位的授权之外，更多的则是指对已有学位点的常规性质量监督，如定期审核以便决定是否继续授权、终止或撤销某个学位点等。[4]当然，这种情况只适用于那些公立院校，像英美等国的一些历史悠久的私立院校则不受此约束。这也印证了一条市场经济的法则：谁出钱谁说了算。由此看来，对绝大多数院校来说政府实质上牢牢把持着院校学位点的生杀大权。 但是，政府也不会毫无依据地对某个学位点做出终止或撤销的决定，其决定是建立在明确的且被院校事先知晓的相关法规或制度基础上的。例如，英国就有明确的规定。[5]同时，决定也必须要依据由院校和相关专业机构出具的基于事实的评估报告。缘于院校自身的利己倾向，评估报告不可能只依赖于院校单方面的自评报告，这时，社会中介机构的报告就显得十分必要和及时。这种设计和制度安排，是政府为规避过去直接参与评估的弊端所做的主动选择。因为政府直接参与评估会造成其与院校之间过于紧张甚至是对立的关系。 一个共同的变化趋势是，美英及欧洲各国的学位点外部质量保障的基本出发点和理念越来越走向趋同化。当然，具体的质量保障体系和实践活动仍具有鲜明的差别，这种差别更重要的是源自各国高等教育管理的历史传统。而高等教育国际化以及欧盟一体化才是引致理念趋同化的真正动因。事实上，欧洲的法国、意大利等国高等教育管理体制的传统是接近集权制的，但在过去20多年里，这些国家纷纷开始利用质量保障体系这个手段逐渐放松对院校的直接管理并同时不断试图增加院校的自主性。英国的例子却是另一个有趣的现象。英国本是院校自治程度最高的国家，但近年来，英国政府却不断地加强对院校的管理。在这一改革过程中，绩效制以及质量保障体系的变革最显著。由此看来，质量保障体系本身仅仅是一种政府用来管理院校的方式，其只具有工具价值。 (二)社会中介机构 社会中介机构是在近30年来的调整与改革中不断有机会参与学位点质量保障事务的，并且它们所扮演的角色越来越具有不可替代性。这类机构基本上是独立于政府的具有专业自主性的非营利性咨询机构，他们所开展的评估和认证活动是受院校或政府委托且是有偿服务的。德国卡塞尔大学(University of Kassel)国际高等教育研究中心(INCHER，International Center for Higher Education Research，原Centre for Research on Higher Education and Work)于2002年主导开展了一项针对欧洲20个国家(英、法、德、意等)认证和评估的状况及发展的研究。他们的研究发现，自20世纪80年代起，几乎所有的欧洲国家都放弃了政府对高等教育质量的直接控制。对大多数国家而言，对评估和认证的管理，以及对高等教育学位点和高等教育机构的监督、管理和改革的权力从政府直接控制过渡到非政府组织。[6] 社会中介机构在政府、公众与高校之间架起了一座桥梁，既可以帮助政府行使学位点质量评估的职责，也可在评估过程中给高等院校提供改善学位点质量的建议。并且，还可在政府行政管理权和高校自主权之间保持必要的张力与平衡。这诚如有学者指出的那样，它将有利于加强高校的自我管理并使高校通过提高自身的教育教学质量以换取更大的自主权。[7] 相对独立性、公正性和客观性是这类机构的共同特点。这种设计就将高等院校学位点的管理者和评估者隔离开了。此类机构的成员通常由各界人士组成，当然，专家学者居多。 社会中介机构可分为三种类型：①纯民间发起和建立的非政府组织，如美国的全国性或地区性的各种认证机构；②在政府的推动下建立起来的非政府组织，如英国的高等教育基金会；③在政府推动下建立且并非完全自主的非政府组织，如法国的国家评估委员会。前一种机构的日常运作经费完全靠收取委托方的费用来运行，没有接受联邦或州政府任何资助。后两种评估机构的运作经费既有来自政府的拨款、也有委托方缴纳的评估费用。这些规定在相关国家质量保障机构的网站上都是被明确告知的公开信息。 (三)媒体及相关研究机构 媒体所做的类似排行榜之类的声誉评估也是外部质量保证体系中值得关注的一个有趣现象，因为它的传播性和对公众的影响力是最广泛和最直接的。但有一点不同的是，媒体所做的这些声誉调查和评估并不受任何机构包括院校的委托，也不收取费用。在一定程度上有点公共服务的特性。 媒体并不直接参与学位点的认证活动，他们只是基于自己的评估指标体系对院校或学位点(或专业、学院)进行排名以便让公众从一个侧面了解院校或学位点所隐含的质量状态。早期，媒体所做的评估偏重于声誉评估，及至今日，这种评估所涉及的方面有了很大的变化。目前，较有影响的定期发布排行榜的有：美国的《美国新闻与世界报道》(USNEWS)、《新闻周刊》(NEWSWEEK)、《福布斯》(FORBES)、《商业周刊》(BUSINESSWEEK)；英国的《泰晤士报》(The Times)、《卫报》(GUARDIAN)、《金融时报》(FINANCIALTIMES)；加拿大的《麦考林杂志》(MACLEAN'S)等。这些媒体大都既发布院校整体排名，也同时发布最佳学院或专业排名，也有的发布最佳投资回报、最佳社会服务等各具特色的排名。总之，媒体所做的评估偏重于学位点或院校的某一个侧面的情况。与社会中介机构所做的评估相比，他们的评估指标体系相对单一且往往更注重社会和学生需要而非学术需要，这既是它们的不足，也同时是它们的特色。 除此之外，也有一些专业研究机构定期发布排行榜，如上海交通大学的世界大学学术排行榜(ARWU)、普林斯顿评论(TPR)等。这类机构的评估指标体系既不像媒体那样特别注重社会需要，也不像社会中介机构那样过分注重教学需要，可以说是兼而有之的混合产物。因此，这类排行榜最受争议。 三、以社会中介机构为纽带的关系机制 政府、社会中介机构和院校三者构成了学位点质量保障体系的三角。如果从院校的角度出发来考虑的话，院校自身所开展的各项与质量有关的活动，一般被称为内部质量保障；而院校之外的政府和社会中介机构所开展的活动被称为外部质量保障。正如前文所提到的那样，在大部分国家，政府在外部质量保障体系中已经有意识地“隐居”起来了，走在前台“唱戏”的更多的是社会中介机构。当然，政府的“隐居”并不是放弃对质量的监管责任，只不过是选择了一种更为巧妙的监管策略和手段。尽管如此，政府依然牢牢地控制着诸如学位点授权、学位点撤销或终止以及资助与投资等一些根本性事务。社会中介机构所做的事务只不过是政府的授权或是委托代理而已。 正因如此，社会中介机构其实就充当了政府与院校之间的关系“缓冲带”、“润滑剂”或是“协调人”的角色。很少有人会质疑社会中介机构存在的合理性，但是，到底什么样的社会中介机构最适合某个特定的高等教育体系呢?人们似乎对此讨论不多。或许，那些已经具有社会中介机构参与学位点质量保障体系的国家目前的现状本身就已经有不错的结构和功能。尽管如此，就我们所观察和研究的这些国家来看，社会中介机构的结构形态和功能还是有较大差异的。这就促使我们进一步思考，为何存在这些差异?这些差异到底是由预设的功能所决定的，还是与其他因素有关? 尽管这些社会中介机构在一般意义上都被统称为非政府组织，但事实上，并非在所有的国家都是如此。在有些国家，社会中介机构并不只有一家机构。这些众多机构在学位点质量保障体系活动中是具有不同分工和功用的，也同时是相互监督与制衡作用的(详见表1)。 社会机构又可以分为直接参与型和间接参与型。直接参与型是指在某个国家只存在一个特定的社会中介机构，如芬兰。这类机构之所以被称为社会中介机构，一则因为它们具有独立法人资格或地位；二则人员组成中不全是行政管理者，也有专业人士参与。但实质上，这类机构在质量保障活动中的独立性和自主性或多或少要受到政府相关机构的影响。 间接参与型则指存在两个以上的中介机构，如美国、德国等。对间接参与型的社会中介机构，又可以依据它们之间的合作关系分为合同委托式、分工协作式和双轨运行式等三种形态(详见表2)。 意大利、荷兰属于合同委托式的国家。在这类模式中，第三方机构中的Ⅰ类和Ⅱ类机构之间是合同关系，即Ⅱ类机构所做的工作是与Ⅰ类机构签订过合同，或是受Ⅰ类机构的正式委托的。Ⅱ类机构的主要任务是开展具体的评估活动，包括系统地收集信息、实地考察、与被评院校或专业点的人士进行沟通与交流、撰写评估报告等工作。而至于与结论有关的涉及核准或是决定之类的事务，则是Ⅰ类机构或是政府的事务。一般而言，Ⅱ类机构的参与人员中，来自院校的人士较多，他们很多是专业人士，因此他们更了解学科和专业点的教学与研究活动的特点与情况。 分工协作式形态中的Ⅰ类机构和Ⅱ类机构在质量保障体系活动中的职能泾渭分明。Ⅰ类机构不直接从事具体的评估活动，而是主要负责对Ⅱ类机构是否具有认证资格开展评估和认证，也可以说，主要是元认证工作。德国和美国属于此类模式，德国的认证委员会和美国的高等教育认证委员会就是典型的Ⅰ类机构。在该种模式中，当Ⅱ类机构具备了Ⅰ类机构所颁发的认证资格后，他们便可独立开展认证和评估等活动，他们的认证结果和评估结论也就会受到Ⅰ类机构及至整个社会各界的信赖。有趣的是，属于此类模式的两个国家均是联邦制国家。联邦制国家由于各州独立负责高等教育事务，因此联邦政府实施此种模式也可以说是适应其高等教育管理体制的一种选择。 英国、法国和西班牙属于双轨运行式。在该类形态中，Ⅰ类和Ⅱ类机构均参与各种不同目标的质量保障活动，包括认证、评估和审计等，差别在于所涉及的认证或评估对象或项目不同。如在英国，高等教育基金会和高等教育质量保证署两者都参与质量保障，高等教育基金会主要负责院校的学术表现，高等教育质量保证署则主要负责学位点评估和院校审计。在法国，各专业委员会负责与专业密切相关的专业或学位点的评估和认证工作，法国国家评估委员会则只要负责院校层面的整体评估以及个别专业和学位点的评估。 四、结论与总结 (一)完善和加强外部质量保障体系 学位点外部质量保障体系之所以存在，是因为包括政府在内的利益关系人假设和预想院校都有一定的自利性，以及自律性不强、低效、懒惰等特性。因为这些特性，院校就存在隐瞒信息、疏于质量管理，或是选择有利于自己的“钻空子”行为。明白了这一点，也就不难理解外部质量保障体系存在的理由。除此之外，还有两个理由：一是由高等教育预算缩减及经济危机导致的投入减少，这个事实更加加剧了政府作为看护人对院校的监管责任和绩效评估；二是全球学术一体化及国际化带来的挑战，欧盟的博洛尼亚进程就是一个例证。正因如此，外部质量保障体系未来仍将存在并有可能更受重视。与此同时，包括我国在内的许多国家学术生态正在不断恶化，学术失范、腐败等现象不仅没有得到有效遏制，相反有进一步蔓延和扩大趋势，这又给外部质量保障体系提出了新任务和更加严峻的挑战。所以说，从政府角度看，完善和加强外部质量保障体系乃是顺应历史潮流和时代需要的管理举措，而并不是一些人所认为的对学术自治的干预。事实上，现在的大学根本做不到像19世纪前的那种纯粹的学术自治了，在我国，合适的理解应该是学术自主。 (二)完善的法律法规和政策是学位点外部质量保障的前提和基础 在我们所考察和研究的这些国家中，他们的质量保障体系的建立和运行都有完善的法律法规基础。荷兰有《高等教育研究法案》、德国有《联邦教育法案框架(修订版)》、法国有《高等教育法》、瑞典有《高等教育新法案》、美国有《高等教育法》等。在上述各国的法律法规中，都一致明确了质量保障体系的地位、作用、相关机构的职能与分工以及运行机制。这些规定既为从事质量保障工作的机构提供了合法基础，也为院校提供了质量工作指南。换句话说，学位点质量保障工作在上述国家是有法可依的，并不是短期的或是临时的权宜之策。 (三)认证是学位点质量保障体系中最基本的、也是必要的手段 对于近代以来建立的高等院校而言，想要设立新的学位点，必须要经过质量保障体系中的认证环节，只有经过认证之后，政府方可正式批准学位授予权。认证的主要功能在于识别和鉴定某个申请的学位点是否达到了该国所规定的相关的基本要求。换句话说，对院校而言，认证和获得学位授予权实际上就是获得办学权和“执业资格”。而至于令我们政府头疼和棘手的宏观调控问题，从我们见到的文献资料看，尚未看到他们有关对这个问题的讨论。在这些国家，是否有人申请并愿意付费就读某个大学或某个专业就是一个极其明显的市场信息和消费行为。这种信息和行为既包含就业市场的需要、也包含某特定专业的质量表现和竞争力、还包含学费价格等性价比因素。总之，在这些国家，设立新的学位点并不是很难的事情，难在如何长久维持下去以及如何办出特色和竞争优势。英国曾在多年前就曾尝试过“投标制”，政府公布每个专业某个年度欲资助的学生数量总额，各大学根据自身情况申请自定学费标准的招生数量并以此参与竞标。最后，成功获得政府资助的大多是那些既能有较大招生规模同时又是学费相对低廉的院校。很显然，这种选择遵循的是“同样的质量，成本越低越有吸引力”的原则。此原则在当今普遍缺少经费的时代尤其具有现实意义。 (四)学位点质量保障工作只有具备一个完善的功能配套的系统方可真正发挥作用 零散的质量保障行为往往不但不能发挥保障作用，很可能还会阻碍质量提升。法国就是一个明显的例证，法国不是没有评估，但效果并没有达到预期，其主要原因就是各评估项目之间缺乏分工、合作与协调。批评者认为，法国在走向博洛尼亚进程中步伐缓慢，学制体系尚未与欧盟其他国家接轨。批评者还同时指出，正因如此，导致法国大学国际化程度不够以及其在国际大学学术排行榜上表现不佳。[7]相对而言，美国、英国的学位点质量保障体系当可算作是较为完善并具备系统特性的典范。笔者以为，一个可以称之为完善的、有效的学位点质量保障体系一般都需要具备以下要素：①完善的法律法规基础；②符合国情的质量保障参与机构和相关组织体系；③既分工又能相互合作的运行机制；④具有较高认同感的质量文化；⑤能够不断应对环境变化和挑战的动态调整机制；⑥能够积极参与国际或区域教育质量保障网络并分享经验及推动一些共同准则的达成。 (五)质量管理作为一种新的理念和实施策略正在逐步兴起并得以传播和发展 国际学术界结合一些国家的教育质量保障工作实践新近提出了质量管理的概念及对应的实施策略。质量管理被认为是可整合之前的质量保障、质量控制、质量审计等概念在内的含义更加丰富且更加能够有效推动当下质量问题的解决。质量管理通常被理解为“一个在高等教育系统或院校层次采用的、以整体提高高等教育质量为重点的监测系统”。[3]作为一个通用术语，它涵盖所有的确保质量的各种措施的活动，包括质量政策、质量目标和责任及众多曾在质量规划、质量控制、质量保障与质量改进机制中广泛使用的工具与手段。 最后，有必要指出的是，尽管上述国家质量保障体系在各自国家已经显示出了较好的治理效果，但其复制性和移植性却较弱。也就是说，一国的外部质量体系很难被复制或移植到别国。这究竟是什么原因造成的呢?主要原因恐怕在于高等教育质量管理的文化差异，这种差异是深深地植入在高等教育系统所有人员的脑海里的。因此，对我国而言，未来的努力方向就是研究者和实践者尽可能地去将那些有效的质量保障体系进行深度“提纯”并尽可能减少影响其作用发挥的文化因子，也就是说要尽可能消除由质量保障的主客体带来的系统的文化差异。如果能做到这一点，外部质量保障体系就有可能使更多国家受益，各国院校学位点的质量差距也就相应得到有效缩小，从而便可实现大面积提高全球人才培养质量和学术水平的良好愿望和目标。 参考文献： [1]秦惠民.学位与研究生教育大辞典[Z].北京：北京理工大学出版社，1994：78. 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