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在党的十八大三中全会提出了关于“实施耕地轮作休耕，藏粮于土”的重要决定，并形成了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。实施耕地轮作休耕是基于我国粮食产量的12连增、国内粮食价格高于国际市场价格、以及我国耕地资源高强度利用下导致的土壤酸化、土层变薄、地下水下降以及耕地资源污染等生态问题，提出的一项旨在降低耕地利用强度、恢复和提升耕地质量的一项重大举措。但是，要正确实施这一战略决策，必须基于对中国耕地资源集约利用利用的现状、形成以及原因深刻的理解至上，才能使这些政策落地，实现国家的战略目标。 一、我国耕地利用正呈现三个方面的辩护趋势 1、耕地物质过度依赖化趋势 改革开放之前，我国曾经是世界上单位耕地面积上使用化肥最少的国家之一。有机肥、厩肥、绿肥曾经是支撑我国耕地土壤肥力的重要来源。我国不同区域的农民，结合区域的光照、降水、积温以及耕地肥力，形成了能够充分利用光、温、水、土、汽、热的耕地轮作方式。比如我国东北的大豆-玉米轮作方式；华北平原春玉米-小麦-夏玉米的两年三熟的利用方式，南方水稻-小麦、油菜-水稻、水稻-有机肥-水稻等各式各样的轮作方式；在我国的西北还形成了玉米-大豆、小麦-大豆等多种方式的轮作和间作模式。这些传统的耕地耕作轮作模式是建立在劳动力充裕和自然肥力更新的基础之上，充分利用区域光热资源的一种巧夺天工的可持续的利用模式。这种利用模式存在最大的一个缺点，就是需要大量的劳动力资源，却是适应我国人多地少的小规模农户的有效的可持续的耕地利用方式。 改革开放以后，以美国为代表的基于土地规模化、高物质投入的耕地利用方式逐渐替代了我国传统的耕地利用方式，并且呈现加速趋势。美国，是全球规模化和化石能源消耗为主要特征的农业代表和引领者。由于劳动力成本高，而土地规模丰富，美国一般农场规模可以达到4000英亩（约2.4万亩），因此，美国的农业走上了一条依赖化肥、除草剂、农药、大机械等为特征而节省劳动力资源的与化石农业类型，这种农业类型是与中国传统耕地利用方式截然相反的道路。美国的高投入带来了生态上的高污染。美国的科学家蕾切尔·卡森的《寂静的春天》描写了这种高投入农业带来的严重的生态和环境问题。与30年前相比，我国的农村的劳动力不断提升，而土地规模不断缩小。农民为了寻求效益最大化，放弃了以劳动力密集的可持续的耕地利用方式，而是选择了与美国一样的化石投入为特征的物质投入方式。土地规模的缩小和破碎化更加刺激了这种节省劳动力而依赖化肥、除草剂和农药以及转基因种子的耕地利用方式。因此，农村土地规模的缩小和劳动力成本不断提升，是导致高投入、高污染、高强度耕地利用的根源，这也是导致耕地利用出现酸化、温室气体排放增加、地下水下降和污染的根本原因。 2、耕地利用总体存在边际化、粗放化和集约化日益分化趋势 为了最大限度的利用耕地资源，由于农民基于劳动力、土地规模大小和市场区位的差异，致使耕地利用方式呈现显著分化的趋势。由于山区耕地资源质量差，交通不便，进行粮食生产劳动力投入成本不断提升，耕地利用效益不断降低，导致农民弃耕，致使山区坡耕地出现边际化趋势；在平原区的农民则采用高物质投入来替代劳动力，形成耕地利用的粗放化趋势，而在一些区位条件的好的区域，则种植蔬菜、水果和花卉等的利用模式，为了追求更多的利润，化肥、农药和水的投入强度不断提升，形成了高度集约化利用的模式。 3、耕地集约利用呈现南北和东西分化加速趋势 改革开放以来，我国的工业和城市的发展是由东向西、由南北方扩散，与工业化和城市化发展方向相反，我国的粮食生产则是由南向北、由东向西转移。有研究表明，我国的粮食生产重心向东北和西北转移，也就是耕地利用呈现从水土资源好的南方向干旱的北方转移，导致历史上的南粮北运变为现在的北粮南运，这种耕地利用宏观上的转变使本已经干旱的北方的水资源更加紧缺，这也是导致华北平原地下水快速下降，以及东北、内蒙和新疆等北方区域地下水下降的根本原因。 与东北和西北区域相比，南方在粮食生产的规模和强度方面则不断萎缩，耕地利用投入强度和复种指数不断降低，甚至出现了耕地闲置和撂荒等现象。但是，由于乡镇企业、工业化和城市的快速扩张，导致的结果是出现了耕地污染。另一方面，种植蔬菜、水果和花卉等效益高的耕地利用投入强度不断增加，则一些区域的化肥、农药等物质的投入强度提升更快、导致的生态和水污染问题更加严重。南京土壤所的赵其国院士曾经率领团队对珠江三角洲和长江三角洲的土壤污染调查结果显示这些区域的污染广、有机和无机污染复合。 因此，从总体上来讲，由于优质耕地资源的减少，劳动力成本的上涨和耕地利用比较效益的存在，导致对物质投入的过度依赖；从时间上来看，耕地利用强度和物质强度呈现不断增加趋势；从空间上看，呈现南方与北方、东部与西部的分化趋势；从利用方式来看，存在粮食生产的粗放化、山地耕地边际化和发达区域经济作物集约化的趋势。 基于上面分析，我国的耕地资源休耕轮作制度，必须基于这个现实，在不同的区域选择典型的类型进行试点，才具有推广价值和意义。 二、我国耕地休耕轮作的策略 1、耕地休耕轮耕的关键区域 （1）我国北方区域是实施耕地轮耕休耕的关键区域 我国北方大部分区域处于干旱和半干旱区域，目前却已经成为我国重要的小麦和水稻等口粮以及玉米的重要商品粮区域。国家实施的新增粮食千亿斤政策以及国土资源部和农业等部门实施的高标准农田建设计划，又通过提高灌溉保障率，不断加速和提升这个区域的物质投入强度，使很多原本是可以依靠自然降水的旱地变为水浇地。已有的大量研究表明，小麦的面积和水稻的面积不断增加，正在不断耗费北方宝贵的地下水资源。东北平原、内蒙古、新疆等众多北方农区，特别是粮食生产的核心区，正在不断耗费这些区域的地下水资源，如果不能科学控制，则东北平原大就会成为下一个华北平原，而新疆的土壤盐渍化将可能是绿洲成为楼兰。 未来的耕地修养生息策略必须从耕地资源分布与生态资源关键限制因素出发，特别是水资源的限制因素出发，只有科学研究耕地资源利用、评价、保护与区域水资源总量的关系，才能在国家提出的耕地资源休耕轮耕作用中，提出可行性的对策。比如，我们选择了黄淮海平原区的山前平原进行耕地休耕轮耕的研究工作，在研究中采用SWAT和Agent-based 模型，全面收集整理了华北平原的山前平原的地下水、土壤、灌溉、气候资料，全面模拟了耕地轮耕和休耕模式对产量和地下水的影响，得出的研究结果表明，可以通过降低灌溉强度，协调小麦生产口粮需要和减缓地下水下降的模式。我们基于这个研究结果，明确了耕地轮耕和休耕的具体模式，并且正在研究实施耕地利用保护的调整和对农民实施补贴的一揽子对策。 基于这个研究结果，我们提出了高标准农田建设要向稳产田建设的调整对策。我们进行耕地资源保护与建设的目标是使耕地永久的为我们提供低成本和安全的粮食产品。因此，在实施耕地建设过程中，更应该重视的是粮食生产的稳定，而不是一年或者几年内的高产。从我们的研究结果来看，北方区域地下水下降与耕地的高强度利用密切相关，特别是通过灌溉抽取地下水的模式密切相关，因此，国家要实施稳产田建设计划，而不是高产田建设。 黄淮海平原区，30年前还是存在大量的低洼和盐碱区域，地下水丰富。但是，30年的实施中低产田改造，就是通过实施大量灌溉设施的提高，不断提高灌溉强度，结果是粮食产量上来了，但是，水没了。黄淮海平原水土关系的变化说明，为了持久的提供粮食产品，需要的是结合区域水土资源特征的稳产田建设。而我们正在实施的新一轮高标准农田建设，可能成为推动整个北方区域地下水下降的推手。因此，我们要从高标准农田建设转移到稳产田建设。 中央经济会议指出，要保障稻谷和小麦等口粮田的绝对安全。绝对安全意味着不是一朝一夕的安全，是持久的安全，甚至是永久的安全。因此，从这个角度来讲，国土资源部在实施耕地资源休耕轮耕制度中，肩负重担。从目前来看，我国的北方区域保护黄淮海区域，承担了更重的口粮田的重任。而水资源的可持续是决定口粮田保障关键环节。从这个意义上，国土资源部不仅需要研究耕地生产能力的保护问题，更要分析耕地资源与水资源匹配的关系下耕地资源数量如何确定，永久基本农田如何划定，耕地资源灌溉强度如何控制的问题。对广大的北方而言，要建立真正意义上的可持续的农田建设，一定要从保护水资源的约束出发，因地制宜，建立适应雨养农业的稳产田。 （2）对南方区域的耕地实施系统恢复和整治 我国的南方区域水土资源匹配好，但由于城市化和工业化的快速发展，导致耕地破碎化严重，种粮的比较效益及其低下。新的中央决定要实施城市空间优化布局，这为南方耕地的整治提供新的机遇期。从我国耕地数量和质量南北分化趋势来看，只有提升南方耕地数量和质量，提高耕地规模化，实施土地恢复和整治，提升粮食综合生产能力，才能有效缓解整个北方耕地保护和粮食生产的压力，耕地休耕轮耕的制度才能建立。 南方区域的土地整治应该从构建与城市群发展配套的景观田、生态田建设为出发，充分利用水土资源匹配好的特点，大力恢复雨养农业，提升传统种植作物水稻的生产能力，南方的耕地整治应该与传统的乡村聚落有机结合起来，从重塑江南乡村景观，整体提升耕地资源生态价值和文化价值出发，实施耕地资源的可持续利用的整治和恢复。 （3）山区的耕地资源休耕轮耕策略 山区的耕地资源不仅存在占用生态用地的问题，还存在耕地利用边际化的问题。因此，科学研究山区耕地资源的利用现实，实施退耕战略，还要对现行的耕地占补平衡策略和土地整治策略进行调整。 二调结果表明，全国有8474万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有6471万亩耕地位于25度以上陡坡。因此，山区的耕地资源休耕轮耕要与退耕还林、还草、还湿结合起来。但是，我国西南山区的哈尼梯田、龙胜梯田，都是充分利用山区坡度、水和土地资源利用的经典，是巧夺天工的典范。西南区域坡度大，是人民在经过长期的实践与探索，形成了可持续利用的耕地系统。因此，在西南区域实施退耕必须要结合当地的耕地利用历史和文化，尊重当地的民众需求来完成。 从耕地的边际化角度，未来的山区土地整治必须考虑到耕地资源休耕和轮耕的需求，禁止在坡度大、边缘的山区实施土地整治。对于已经开发的坡耕地资源，结合区域农民意愿，有条件的实施耕地休耕和轮耕策略。 2.建立耕地资源休耕轮耕共同责任 耕地资源轮耕休耕不仅与国土资源部的耕地保护、永久基本农田划定以及口粮田保障密切相关，从耕地的利用对于水肥的控制来看，还与农业部以及水利部等部门密切相关。因此，要建立耕地资源休耕轮耕的共同责任机制，农业部必须实施控制化肥施用的减量化控制，实现耕地资源的休耕和轮作策略，而国土资源部与水利部密切配合，研究基于水资源可持续利用的耕地资源保护面积、永久基本农田划定、高标准农田建设以及国家口粮绝对安全的保障策略。 针对我国不同区域的耕地利用问题，可以在新疆、东北以及华北选择以水资源约束的耕地资源休耕轮作试点，选择江南区域，实施恢复和整治结合的综合耕地资源休耕轮耕试点，在山区选择以实施耕地退耕和轮耕休耕结合的试点项目。 （作者系中国农业大学教授，国土资源部农用地质量与监控重点实验室研究人员） |
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