【防务观察】美智库剖析美国防部预算体制弊病

来源：国防科技要闻、新美国安全中心网站等

作者：中国国防科技信息中心  任海燕

美国的“规划、计划、预算、执行”（PPBE）系统起源于冷战早期，其目的是构建一个灵活高效的体系，以充分利用现有资源实现美国战略目标。2016年2月，知名智库新美国安全中心发布题为《美国防部预算编制程序改革》的报告，对美国PPBE系统存在的问题进行了剖析，指出了影响其执行效力的主要症结，并有针对性地提出诸多建议。面对安全和经济形势带来的多重挑战，提高内部管理效率是美国防部当前改革的重中之重。

一、PPBE系统存在的主要问题

报告认为，PPBE在理论设计上堪称完美，但在实践中却存在许多问题，主要体现在以下三个方面：

1. 规划阶段的工作进度安排不切实际

理论上，国防部应在规划阶段对未来安全环境作出判断，并确定军力建设所关切的顶层问题，以便为PPBE后续阶段打下基础，确保各项工作在统一的框架下有序开展。理想的进度是，国防部制定的规划指南应可以影响两个PPBE周期，并给军种留出6个月的时间制定目标计划备忘录（POM），列出各军种为实现国防战略应完成的各计划项目。但在实际运行中，PPBE根本做不到规范有序，各部门业务交叉重叠现象严重。文官为各军种制定的规划指南经常迟迟不能出台，导致其在很大程度上缺乏真正的指导意义，各军种无法及时根据规划指南对目标计划备忘录做出较大的改动，从而造成了文官监督不足、各军种制定计划各自为政的事实。

▲PPBE流程

2. 在计划制定阶段缺乏协调统一

在PPBE计划制定阶段，要求各军种提出相关计划项目建议，形成目标计划备忘录。这些计划建议应符合国防部相关规划计划和财务方面的指导方针（由国防部长办公厅负责制定和发布）。但在实际运行过程中，往往难以保证文职领导人能在各军种思考投资项目时对其加以指导，而各军种往往为部门利益而牺牲更广泛的联合部队的利益。

3. 各军种过于依赖海外应急行动资金存在隐患

美国防部每年可支配的经费总额度称为基础预算，但还有一笔追加经费，即海外应急行动（OCO）资金。这是国防部追加经费的一种机制，主要用于应对不可预见的危机或战争。该机制曾在阿富汗和伊拉克战争中发挥了重要作用。但国防部对这笔资金的使用也跟理论设想是脱节的。军方常常把海外应急行动资金作为一种权宜之计，用于资助基础预算不能包含的一些超乎常规的项目和行动。

▲美国近年来的OCO经费情况

二、原因分析

报告认为，美国防部的高级领导人当然不会有意将PPBE理论和实践人为地割裂开来，导致上述问题的主要原因也有三个方面：

1. 当前财政形势阻碍了PPBE程序的正常运行

当前美国内政面临的挑战使PPBE在一些人眼中成了“不切实际的一纸空文”。2013年预算控制法施行后，国会一直倾向于采取持续决议的办法来替代正常的立法程序。所谓持续决议，是美国国会曾多次运用的临时拨款法案，为的是让政府得以继续运营。但这样一来，国会正常工作程序打乱后也干扰了PPBE的工作程序。在过去几年中，负责防务规划的相关机构往往根据自己能获得多少经费的预估来制定多项预算方案。例如，2013年美国防部制定了四项独立预算，每项预算都有一些取舍，以适应不同的预算上限。但这种做法不仅增加了国防部各有关部门的工作量，进而使该程序各阶段的工作进度都受到影响，而且有时反而导致预算削减。同样，在这个充满了财政不确定性的时代，海外应急行动资金的存在使各军种可以把自己制定的计划或行动冠以“战时资金保障”的名义，而无需遵守正常预算渠道下达经费所需要的那么严格的限制和标准，以抵消（尽管只是部分地抵消）基础预算削减和严控的预算上限所带来的不利影响。尽管在预算不断缩减的情况下，海外应急行动资金缓解了各军种面临的问题，但他们依赖补贴的时间越长，问题就会更多。

▲美国政府收支预测

2. 美国防部内部根深蒂固的部门利益影响不容忽视

美国防部许多部门并没有把自己视为国防部体系下的一个组成部分，着眼整个防务体系更大的需求，而是过度关注部门利益，这种狭隘的意识不论是文职部门还是军方都存在。甚至有说法认为，各军种实际上可能更希望国防部长办公厅为目标计划备忘录制定的规划指南晚些出台，因为这样一来各军种在拟定目标计划备忘录、确定计划项目时就可以重点考虑自己的优先事项，而不是以国防部的整体考虑或美国国家安全的总要求为重。此外，各军种都有强烈的意愿要保留自己的分析机构和能力，这样做可以为支持自身的发展重点更方便地提出分析结论支撑。同样，各军种也可以把一些海外应急行动资金未包含的特殊项目做成适合补贴经费的项目。美军最大的特色就是诸兵种的“协同”和“联合”，但实际上，各军种更愿意利用补贴经费为自身谋取优势。海外应急行动的资金预算是独立的，针对具体的“职能/任务”，并不强调各军种的协同和联合，也不要求一个军种投入的资金能惠及各个军种。这样一来，就没有一种激励机制去鼓励各军种追求“投资回报”，或是去评估PPBE整个过程的总绩效了。

▲美国防部组织结构图

3. 权力的分散化导致国防部各部门各自为政

由于没有一个强有力的仲裁机构来行使主管权，大量问题都会直接反映到国防部长或助理国防部长那里寻求解决，而有些问题根本不应该拿到战略层面来处理。缺乏核心权威也会影响国防部的相关研究分析工作。国防部各部门和军种都有自己的兵力、人员和资源分析系统，但国防部没有一个集中统一的分析机构。各军种的目标计划备忘录都会被仔细审查，但是这些项目并没有被放在一起，着眼于军事发展的整体进行审查。因此，国防部长和其他国防部高官如果不下大力气投入就不可能掌握全貌。如果国防部长不能掌握全部的信息，又如何科学决策呢？各军种和国防部长办公厅之间的“信息不对称”问题，极大地影响了文官监督，使PPBE程序及其所包含的各相关要素“无论从任何意义上说都缺乏整体性。”

三、主要建议

针对上述问题，报告就美国防部如何通过内部改革来实现PPBE理论与实践的统一提出了以下建议。

1. 针对当前的财政环境提三点建议

一是有步骤地实现两年期国防投入模式。响应卡特部长的号召，呼吁设立“多年预算程序”。国防部在提出有关两年期的授权和拨款程序的建议时，应该强调两年期预算可以在第一年度结束时进行一轮修改工作。这么做有助于满足国会在分配次年资金时所有的关切，并且使国防部能更充分地为国际环境的不断变化做好准备。

二是做好最坏的打算。助理国防部长应指派一个专家小组负责监督海外应急行动资金的使用情况。一旦财务状况恶化，国会有可能会彻底限制海外应急行动开支，并要求美国防部把数十亿美元的开支纳入其固定预算，该小组要针对这种情况做出相应的风险评估，并根据国防战略，针对优先项目计划和任务提出建议。

三是加强PPBE的执行。重点关注PPBE的最后一个阶段，切实了解哪些计划可行，哪些不可行，确定未来如何提高改进，强化其自我审查以及自我评估的内部机制。

2. 针对官僚机构利益的影响提四点建议

一是明确规划指南的重点要素。为给国防部各部门提供清晰、具有前瞻性的指导，国防部长和助理国防部长应发布相关指令，将相关职责任务归类，确定为“关键职能任务、高风险、低风险或备选性职能任务”等，在优先事项和投资方向之间建立强有力的联系。特别是在经济形势严峻的情况下，确定哪些是至关重要的优先事项非常关键。

二是加大对成本及项目评估处和参联会的资金支持。当前，在美国防部内部，各军种和文官监督之间存在失衡的现象，而各军种和参联会也有分歧。为降低空军、陆军、海军和海军陆战队各自为政的倾向，应加强对成本及项目评估处以及联合参谋部的J8（负责兵力结构、资源和评估的办公室）的资金投入，增强各军种的一体化。

三是建立非正式论坛进行战略分析研讨。为打破部门界限，国防部应鼓励参谋层级的文职和军方人员参与每月举行一次的聚餐或圆桌会议，加强各军种和文职机构之间的联系。建立这样一种讨论机制，将有助于培养一种更广博的文化氛围，长期看有利于形成公平客观的分析成果。

四是加强有关PPBE的教育培训工作。尽管PPBE很重要，但是国防部很多人却对这一程序知之甚少，或者认识不够。就像许多机构都要求在新雇员上岗前对其进行培训一样，防务领导人也应针对所有新进人员设立标准化的PPBE业务课程，既包括初级课程也包括高级课程。

3. 针对权威分散化问题提三项建议

一是设立PPBE主管领导和裁定者，负责监督PPBE程序执行的全过程。报告认为，助理国防部长应负责PPBE的监督执行，使国防部各部门更好地履行职责，确保PPBE规范运行。此外，助理国防部长还应该成为解决争议的裁判长，妥善处理各军种、作战司令部以及文职机关高级领导人之间的矛盾。不过，对于战术层面的争议，助理国防部长应指定一名工作人员来处理此类问题，并消除有关各方之间的紧张关系。

▲美国防部下设多名助理国防部长

二是明确提出关于领导方式的设想。无论谁担任国防部长或助理国防部长，都必须为PPBE工作明确优先事项。特别是助理国防部长应发挥自上而下的领导作用，广泛收集各主要领域负责人的意见，妥善处理部门利益冲突，降低相关机构发生冲突的可能性，促使国防部高级官员主动站在更高、更具战略性的层面探讨问题。此外，应将上述职责制度化（助理国防部长目前已在着手实施了），确保无论谁担任此职务，都将在PPBE工作中继续发挥核心领导作用。

三是实现PPBE程序标准化。就目前来看，每个军种履行PPBE程序的方式都不尽相同，使国防部无法对其进行统一管理。国防部应着眼长远，制定标准化的程序，进一步提高PPBE的运行效率，建立一个共同的框架进行风险评估和权衡，更有利于各军种实现一体化，并有助于国防部高级领导人更好地利用其所掌握的数据。

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