|
1999年11月，美国国会通过了《金融服务现代化法案》（Financial Services Modernization Act of 1999，又称Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA），取消了混业经营的禁令，承认了金融控股公司的合法地位。 1998年2月，《华尔街日报》刊登了国民银行（NationsBank，美国银行的前身）一份两页长的广告，公布其上一财年的业绩。虽然这只是一个惯例行为，但是其中披露的内容却耐人寻味： 在那一年度，国民银行进行了价值45亿美元的首次公开募集（IPO），价值118亿美元的后续募集；306亿美元的高等级证券的承销；价值9400万美元的私募；价值高达225亿美元的资产支持证券承销；价值为57亿美元的项目融资；37亿美元的控制证券承销；4420亿美元的银团浮动利率债务；价值达302亿美元的不动产融资；价值167亿美元的高收益（垃圾债券）交易；价值145亿美元的并购业务。 这样一份银行业务清单之所以耐人寻味，是因它预示着长达65年禁止混业经营的藩篱正在被静悄悄地拆除，同时，被缚在茧中的金融控股公司之蛹也将破茧而出。 果不其然，就在两个月之后，花旗公司（Citicorp）宣布与旅行者集团(Travelers Group, Inc.)合并。花旗公司旗下的花旗银行位列美国大型商业银行前列，合并前美国五分之一家庭与花旗银行有业务联系；旅行者集团旗下的旅行者公司当时是美国第三大商业服务保险公司、第二大房屋和汽车保险公司，旅行者集团旗下另一重要公司所罗门美邦公司(Salomon Smith Barney)当时为美国第三大投行。这一合并标志着金融控股公司的诞生，推动了立法的变革。 一年之后，1999年11月，美国国会通过了《金融服务现代化法案》（Financial Services Modernization Act of 1999，又称Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA），取消了混业经营的禁令，承认了金融控股公司的合法地位。 银行关联公司：金融控股公司的雏形 1792年5月17日，经营拍卖业务和其他行业的24名商人商定，每天聚集在一棵西印度常绿树下从事交易，这就是美国最早的股票市场。当时，第一美国银行、北美洲银行和纽约银行等银行也参与了股票的买卖活动。从此后的一百多年，美国的银行一直既做存贷业务，又做证券业务，属于典型的全能银行。 到了1902年，货币监理官（Comptroller of the Currency）发布了一条规则，不允许联邦注册银行担任公司证券发行的承销商，但是允许它们继续承销公司和政府债权证券。为了规避对承销公司证券的限制，几家大型银行设立了关联公司，来从事广泛的证券业务。国民城市公司(National City Co.)就是其中的一家，它是由花旗银行（Citibank）的前身国民城市银行（National City Bank）设立——可以说，国民城市银行是金融控股公司的雏形。 有趣的是，这家国民城市银行关联公司的设立，曾引发两位联邦部长争执。1911年，美国司法部长警告国民城市银行，称其设立关联证券公司违反了银行法。但是，美国财政部长的意见却与司法部长相左。无奈，争议提交给了总统威廉·H·塔夫脱(William H. Taft)。塔夫脱放了国民城市银行一马，没有采取任何措施，国民城市公司继续经营证券业务。 由于得到总统的默认和财长的支持，国民城市公司变得无所顾忌，它依托关联母公司——国民城市银行的信贷支持，成为1929年股市崩盘前的市场高涨行情中最为激进的证券承销商。然而，股灾之后，国会调查员发现，国民城市公司承销发行的股票变得一文不值。 1933年，国会通过了《银行法》（Banking Act of 1933，也称作《格拉斯-斯蒂格尔法案》，Glass-Steagall Act），目的是回应国会所察觉到的银行关联证券公司给银行带来的危险。法案规定，任何银行不得以法律已明确禁止的方式，与任何公司、组织、商业信托，或其他类似的、主要经营发行、公开发行、承销、公售，或通过批发、零售或加入银团的方式分销股票、债券、本票或其他证券的组织，形成关联关系。这道禁令，使金融控股公司雏形夭折。 其实，夭折的不仅是花旗的前身，还有大名鼎鼎的摩根财团。早在1912年，摩根财团已经控制了金融机构13家，合计资产总额30.4亿美元。其投资银行业务归属于存款银行，然而，在1933年《格拉斯-斯蒂格尔法案》通过后，摩根财团面临着十分痛苦的抉择：是做存款银行业务，还是搞投资银行业务。1935年8月，被迫决定将存款银行业务与投资银行业务分拆，分拆出去的投资银行部门成立一家独立的公司，起名叫摩根士丹利。 银行控股公司：金融控股公司前身 有人说，金融控股公司是从银行控股公司进化而来。在法律开禁金融控股公司之后，一些银行控股公司选择了转成金融控股公司，而另一些银行控股公司选择保留原样。两种不同类型的控股公司，各有各的活法。金融控股公司可以从事任何“金融性质”的活动，而银行控股公司只能从事那些与银行业务密切相关的活动。 《格拉斯-斯蒂格尔法案》在稳定美国金融秩序的同时，也扼杀了金融控股公司雏形。但是，金融管制与创新始终是一对孪生兄弟。既然法律禁止混业经营，那么银行多投几家银行搞同业经营总算可以吧？于是银行控股公司悄然出现。但是，银行控股公司并不甘于只做银行业务，否则其投资多家银行的意义就不大。银行控股公司总想利用控股的子公司打擦边球，做一些银行业务以外的事情，只要与银行业务沾点边可以应付监管就行。 1998年4月6日，美国花旗公司与旅行者公司宣布合并，兼并金额高达820亿美元，此次兼并将使新成立的花旗集团公司成为全美仅次于大通曼哈顿银行的第二大金融集团。图为旅行者公司在纽约的总部 为了抑制银行控股公司不断扩张业务地盘的萌动，国会于1956年通过了《银行控股公司法案》（Bank Holding Company Act, BHCA），限定银行控股公司只能拥有一家或多家银行，以及持有被美联储确定为“同银行业务或银行的惯例或控制密切相关以至于可被当作银行业务的附属业务”的股票。为此，美联储列出了三份清单：与银行业务密切相关的其他业务清单；被豁免的非银行业务清单；可从事的非银行业务清单。 尽管如此，美联储也没少当被告。1975年，美国哥伦比亚特区联邦巡回区法院就曾受理过全国快递协会诉美联储关于银行是否可以从事向其客户提供非财务相关材料的快递服务的案子。 除了银行控股公司外，一些储贷协会也成立了储贷控股公司。储贷控股公司享受权利比银行控股公司要广泛，而受到的监管比银行控股公司要少。 金融控股公司：涅槃重生 从1902年到1999年近百年的期间，尽管美国的金融控股公司起起伏伏，但国内外的金融竞争却从未停歇，而且激烈程度愈演愈烈。特别是，从20世纪80年代起，国际上一些国家的全能银行、金融控股公司业务做得风生水起，给美国的单一制银行造成很大压力；而国内的非银行金融机构纷纷蚕食传统的银行业务，货币基金、票据市场、保险理财都在挤压银行的生存空间；客户对一站式金融服务的需求日渐强烈。在这种情况下，解禁金融控股已是大势所趋。 1998年花旗与旅行者的合并带有豪赌的味道，此时的合并虽然经过美联储的批准，形式上已经成为金融控股公司，但并不符合当时的法律，为此，美联储为其设置了限制条件，即如果限制金融控股的法律未得到修改的话，花旗公司在两年内就要剥离保险业务。所幸的是，在花旗与旅行者合并后的一年，《金融服务现代化法案》通过，合并终于有了法律保障，所以有人戏称该法案为“花旗集团解救法案”。 其实，在法律开禁之前，不仅是美联储在试水，另一银行监管机构——货币监理署也不甘寂寞。当国会在无休止地对其进行辩论而使《金融服务现代化法案》的通过处于胶着状态的时候，货币监理署在扩展营业性附属机构权限方面一直态度激进。 1997年，货币监理署批准了一家联邦注册银行建立营业性附属机构从事市政收入债券承销的申请。货币监理署还收到其他申请扩张营业性附属机构权限的申请（包括本文首段提到的国民银行，也提出了从事不动产开发的申请），但是由于当时对采取何种金融现代化立法途径存在着激烈的争论，货币监理署才未对这些申请作出决定。 上述这些行动为解禁金融控股做了很好的铺垫，而立法者顺势而为，及时解禁，维护了美国在全球金融竞争的优势地位。 理性选择：盘算金融控股公司的成本和获益 1999年《金融服务现代化法案》虽然打开了设立金融控股公司的大门，但并没有趋之若鹜的景象。不仅一些银行控股公司放弃选择转为金融控股公司，而且即使在《金融服务现代化法案》给证券公司购买银行放行之后，很多证券公司仍然放弃这个机会，而是设立有限目的信托公司（limited purpose trust company）或是工业贷款公司（industrialloan company，ILC），从而可以从事类银行业务，却不会被当作金融控股公司被美联储监管。 比如，高盛当时就建立了高盛信托公司（The Goldman Sachs Trust Company, N.A.），向高净值个人及家庭提供个人信托、遗产管理及相关服务，而不是申请成为金融控股公司。所以，对投资者来说，是否成立控股公司是一个复杂的决定。 首先，金融控股公司要面临巨大的监管成本。银行和它的控股公司面对的监管者五花八门，不胜枚举。从传统的银行监管机构——货币监理署(OCC)、美联储(FED)、联邦存款保险公司(FDIC)和各种各样的州银行委员会，到证券交易委员会（SEC）、州证券监管当局、证券投资者保护公司（Securities Investors Protection Corporation, SIPC）、商品期货交易委员会（Commodities Futures Trading Commission, CFTC）、州保险监管当局、州总检察长、自律机构（如股票和商品交易所、全国证券交易商协会、全国期货协会），还有退休金担保公司（Pension Benefit Guaranty Corporation, PBGC）、联邦司法部(Department of Justice, DOJ)和联邦贸易委员会(Federal Trade Commission, FTC)等。应对众多监管者的检查，与其沟通、周旋将耗费金融控股公司大量人力、物力。 摩根财团1935年8月将存款银行业务与投资银行业务分拆，分拆出去的投资银行部门即如今的摩根士丹利。图为位于伦敦金丝雀码头(CanaryWharf)的摩根斯坦利大楼 其次，金融控股公司要面临协调集团各关联公司的协调成本。集团的规模大并不总是意味着效率高，在对不同子公司进行管控的时候，集团的规模越大实施起来困难就越多。如果没有足够的风险管理，多元化经营的优势就会消失、被抵消。此外，金融各业之间不同文化的任何问题，也会给控股公司的管控造成压力。 其三，金融控股公司要面临风险传导的麻烦。具体表现为： 一是品牌风险传导。金融控股公司的品牌效应，会产生一荣俱荣、一损俱损的多米诺骨牌效应，若集团内一家子公司出现问题，即使其他子公司仍健康营运，但也有可能遭到提款挤兑、转移开户、退保等传导效应。 二是场所风险传导。金融控股公司各子公司营业场所的混同，由于没有物理隔离，当其中一行业出现问题后，其他行业的正常经营也会受到干扰。 三是网站风险传导。如果金融控股公司旗下的各子公司共用一个网站的话，那么当网站遭到攻击时，各个子公司同时都会受到影响。还有的金控集团用同一网站进行宣传时，只强调集团的协同，并未声明各子公司的独立法人地位，因而当其中一子公司与客户产生纠纷后，客户在起诉时会将母公司、其他子公司一并告上法庭。这样的事例也不少，包括在境外的诉讼纠纷。 四是信息利用风险传导。金融控股公司在利用其中一子公司客户信息进行多行业营销或提供一站式服务式时，面临着是否违反相关行业有关客户信息保密的规定的问题，因此，当金融控股子公司未经当事人同意而利用其他同系子公司的客户信息时，可能会面临着当事人起诉要求停止侵权的风险。还有金融控股旗下某一子公司产生的内部信息被其他子公司利用而引发的连带诉讼的风险。 五是交叉产品责任风险传导。金融控股公司旗下的子公司合作推出交叉金融产品，如混合型理财产品时，当出现违约或其他纠纷时，购买该产品的当事人可能会将与该产品相关的所有子公司都列为被告，要求它们共同承担责任。 然而，尽管金融控股公司的成本巨大，其好处也多多。 首先，控股公司的结构有助于方便并购银行或其他金融机构，容许多头银行的结构，容许开拓银行之外的证券、保险、信托等业务。 其次，金融控股公司有助于发挥各金融板块之间的协同效应。具体表现为： 一是品牌优势。即金融控股公司旗下的银行、证券、保险、信托、基金等子公司均使用同一企业品牌，使客户感受该品牌旗下企业的实力，增强对这些企业的信赖度。 二是营销优势。金融控股公司既可以由母公司做集中营销，也可以要求各子公司在单独营销的同时顺便推销同系的其他兄弟公司的金融产品。 三是扩大客户资源优势。金融控股公司的各子公司在向客户提供服务的同时，向客户推荐同系其他金融行业兄弟公司，通过向客户提供一站式金融服务的方式扩大客户资源。 四是成本优势。金融控股公司在通过设立统一的网站、旗下不同行业子公司使用同一的营业网点、相互代理产品和服务等方式协同经营的同时，也节约了宣传、营销、经营、协调成本。 五是产品开发优势。金融控股公司可以组织各子公司共同设计交叉金融产品，推出综合类理财产品，开展银证转账业务，发行信贷资产证券，销售投资连结保险等创新型金融产品。 六是信息优势，金融控股公司能够汇集各子公司的客户信息，分析客户的投资偏好，开发有针对性的金融产品，留住客户、扩大客户。 比如，在花旗与旅行者合并后其资产超过1万亿美元，并在2000年获得了整个银行业20%的利润，其131亿美元的盈利相当于花旗和旅行者两公司合并前各自盈利的10倍。其中花旗银行的公司贷款部门和旅行者集团旗下所罗门美邦的投资银行家之间的交叉销售为花旗集团贡献了最多的利润。 另外，合并不到三年，花旗集团就取代了自1990年以来一直是全美头号证券承销商的美林证券，而成为全美最大的股票和债券承销商。2001年，花旗集团承销了4860亿美元的证券，而同期的美林公司承销了4320亿美元的证券。这一数字显示了综合经营的金融控股公司比单一经营的证券公司更具有优势。 有限多元：金融控股公司能干什么 起初，金融控股公司多是从银行起家，银行作为特许行业其经营权利一直限定在金融领域，与非金融商业活动保持着隔离。1933年《银行法案》走得最为激进，不仅隔离银行业与商业，而且还禁止银行业与证券业的混合经营。 1956年的《银行控股公司法案》，虽然允许银行通过设立控股公司从事一些非传统银行业务，但是这些业务仍限制在与银行业紧密相关的活动。即使是被当作具有开拓性的金融管制的现代化标志而赢得喝彩的1999年《金融服务现代化法案》，也通过限制金融控股公司的关联企业只能从事那些“本质上是金融”的活动，而未放弃限制金融与非金融混业的底线。 可见，美国的金融控股公司名副其实，实行的是有限多元：“有限”就是限定在金融领域，“多元”是指金融内的各个行业。 当然这种金融与非金融的隔离也有例外，如果是一家非金融企业变成一家金融控股公司，其可能至少保留其商业业务10年，并且还可能再延展5年，即有15年的时间进行非金融与金融业的混业。但是，其必须主业从事金融业，年毛收入的85%以上来自金融业。 《金融服务现代化法案》允许金融控股公司可以从事任何“性质上属于金融业务、附属于一项金融业务、或作为一项金融业务的补充”，并且多存款机构或金融体系的安全和稳健一般不会从事巨大风险的业务或者拥有从事以上业务的公司。财政部和美联储还可以决定哪些其他业务属于“性质上属于金融业务”。 法案还详细列举了金融控股公司可以从事的金融业务，包括：所有许可银行控股公司从事的业务；许可银行控股公司在外国从事的业务；证券；保险（保险核发和代理）；年金发放；共同基金业务；保险组合投资；商人银行业务。 法案列举的海外业务清单包括：提供非金融管理咨询服务；经营与金融服务有关的旅社以及组织、发起和管理共同基金。 据美联储2003年统计，有160家以上的金融控股公司从事保险代理业务；50家从事证券承销和交易业务；26家从事保险核发业务；26家从事商人银行业务。 隐私政策：金融控股公司不可忽视的红线 组建金融控股公司的动机之一就是交叉营销同一集团内各关联公司的产品，然而这种交叉营销的优势可能会受到那些对客户隐私保护政策的限制。 《金融服务现代化法案》的第五编中专门规定了保护金融机构客户隐私的各项措施，包括： （1）每个金融机构都有积极且持续性的义务尊重其客户的隐私并保护客户非公开个人信息的安全和保密性； （2）除非被新法律授权，每一家将非公开个人信息提供给非关联机构都必须制定一书面的隐私政策并公布之； （3）除了若干例外情况，必须建立退出（opt out）机制以保证自然人客户可以拒绝将信息提供给非关联机构； （4）禁止向电话推销商和其他非关联的第三方提供客户的账号和密码，除非该机构是信用报告机构； （5）禁止通过虚假或欺诈性方法获得个人财务信息而借口打电话或客户身份进行盗窃的行为。 需要提示的是，上述规定并不适用于金融控股公司辖下的各关联公司之间的信息共享行为。但是，美国有几个州制定了比《金融服务现代化法案》更严格的标准，比如规定金融机构必须为客户提供机会，可以“选择退出”关联机构之间的信息共享。 1998年花旗与旅行者的合并带有豪赌的味道，此时的合并虽然经过美联储的批准，形式上已经成为金融控股公司，但并不符合当时的法律。图为花旗集团伦敦总部大楼一侧 对金融控股公司而言，制订隐私政策不仅要了解《金融服务现代化法案》第五编的相关规定，还要了解各金融监管者就它们对《金融服务现代化法案》的隐私政策的执行而各自发布的规章。此外，还要遵循1970年《公平信贷报告》（Fair Credit Reporting Act, FCRA）、2003年《公平和准确信贷交易法案》（Fair and Accurate Credit Transaction Act, FACT）等法律规定。 如《公平和准确信贷交易法案》规定：如果一个人同其关联机构共享了若干消费者的信息，该关联机构不得使用该信息向该消费者作出或发出与其产品或服务有关的招揽，除非该消费者已经获得通知，并且有合理的机会可以选择不同意该信息的使用，并且该消费者没有作出否定选择。需注意的是，该法案并未禁止关联机构之间的信息共享，而是限制共享后的信息使用。 监管模式：功能性监管与伞状监管 金融控股公司面对众多的监管机构，从事多行业业务，那么如何监管呢？ 《金融服务现代化法案》创造了“功能性”监管的概念，其所对应的是“机构性”监管。也就是说，如果某项被执行的功能与证券销售有关，那么即使这项功能是由一家银行或保险公司而非证券公司的机构所为，其监管由证券交易委员会(SEC)负责，而不是由银行监管机构或保险监管机构负责。 功能性监管的好处是公平性和监管的专业性，只有当同样的功能是以同样的标准和方式进行监管，而不论何种金融机构实施该功能时，才称得上公平。功能性监管还可以减少“监管套利”（regulatory arbitrage）行为，即人为地将某一业务放到某一特定机构中经营，以避开某个其不喜欢的监管者的做法。 当然，对金融控股公司来说，仅有机构性监管和功能性监管是不够的，《金融服务现代化法案》认为综合性监管仍属必要。即使一家机构可能被多个不同的功能性监管者监管，而监管金融控股公司的功能性监管者可能更多，所以有一个能够控制大局的监管者仍是十分重要。因此，美联储获得了金融控股公司伞状监管者（umbrella supervisor）的地位。那么，美联储又是如何进行伞状监管的呢？ 首先是入门认证监管。 金融控股公司必须向美联储提出申请才能获得认证。在《金融服务现代化法案》通过的前5年，有637家公司（包括46家外国机构）被认证为金融控股公司。当然，通过认证是有条件的，主要是金融控股公司的所有附属存款机构必须资本充足，管理良好，并且其《社区再投资法案》评级（CRA评级）必须在满意级别或以上。 其次是维持认证监管。 美联储要求金融控股公司提供报告，对其进行检查。如果已获得认证的金融控股公司没能保持住资本充足或管理良好的评级，美联储将对该机构采取矫正性措施。如果该机构不能改正其缺陷，美联储可以命令其将任何不合规的附属机构予以出售。如果金融控股公司没能符合CRA评级的要求，将被禁止开始从事任何“性质上属于金融业务”的新业务。 比如，PNC金融服务公司在2000年被认定为金融控股公司，但在2002年，美联储发现其有被转移到三个表外特殊目的载体（SPV）而没有报告为损失的贷款重新作为坏账计提了损失。美联储要求其重新申报收入，并重新作为坏账计提损失，美联储和货币监理署联合宣布该控股公司和银行已经不再符合《金融服务现代化法案》所规定的金融控股公司的标准。 如果已获得认证的金融控股公司没能保持住资本充足或管理良好的评级，美联储将对该机构采取矫正性措施 总的来看，美国的金融控股公司监管模式是成功的。但是，美国学者也指出存在的问题： 一是创新性金融产品并不是总能很容易地归入某一个功能分类之中，因此功能性监管有时会出现盲区。 二是机构性监管并未因《金融服务现代化法案》而消失，银行仍然由一家或多家银行监管者授予特许状或检查，而其证券业务和保险业务则由其他功能性监管者监管，在加上美联储的伞状监管者，各监管者之间冲突的可能性很大。 三是对金融控股公司多头监管可能造成与外国投行的竞争劣势，因为后者往往只有一个监管者。 美国金融控股公司 立法和实践的特点 特点一：统筹性 美国的金融控股并没有形式上的独立法案，之所以这样，是因为立法者考虑到金融控股不是单一工程，而是一个系统工程，它涉及银行、证券、保险、投资基金等多个金融领域，因此，要放开对金融控股的限制、规范金融控股行为，不是只通过立一个金融控股法就能解决，需要从整体上对金融管制进行松绑并重新规范。正因为如此，美国的金融控股公司设立的法律依据不是什么金融控股公司法（美国也没有这样一部法案），而是《金融服务现代化法案》。该法共七章219条，包括： 第一章 促进银行、证券公司和保险公司之间的联合经营； 第二章 功能监管； 第三章 保险； 第四章 单一储贷控股公司； 第五章 隐私； 第六章 联邦住宅贷款银行系统现代化； 第七章 其他条款。 从该法案章节的编排就可以看出金融控股公司在整个金融体系中扮演的角色。 特点二：以银行改革为主导 金融控股公司的始作俑者是银行，无论是《格拉斯-斯蒂格尔法案》之前的金融控股公司的雏形——银行关联公司，还是20世纪50年代的银行控股公司，以及具有标志意义的花旗与旅行者的合并，都是由银行主导，而金融控股公司的监管也是由银行监管机构主导。可以说，银行的改革影响着金融控股公司的创设与走向。 特点三：监管模式转变与监管格局不变 《金融服务现代化法案》虽然推出了功能监管的监管模式，但是并未消弱机构监管的职能，原有的一大堆监管机构并没有消失。这样的状态，从好处说，是保持了金融监管的稳定，从劣处讲，影响了金融机构的效率。而作为伞状监管者的美联储对金融控股公司的认证管理，实质上主要是股东资格管理，仍属于传统的监管手段。 特点四：司法判决的作用 在金融控股的发展历程中，产生过无数争议，既有各个监管者之间的争议，也有金融领域不同行业之间的争议，还有客户与金融机构之间的争议，以及受金融机构业务拓展影响的企业与金融机构之间的争议等等，这些争议存在一个法律体系繁杂、业务界限不甚清晰的环境下，需要有一个超脱的、能够平衡各方面关系的裁判员作出裁决，美国的各级法院起到了这样一个作用。 作者单位为中信集团有限责任公司。本文仅代表个人观点，与其所在机构无关 来源 《当代金融家》 |
|
|
