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行政处罚时效及违法建筑所有权转移后的行政处罚相对人 --蔡天杰不服宁波市海曙区城市管理行政执法局行政处罚案 作者︱贾丰荣（宁波市海曙区人民法院） 原载︱中国审判案例要览（2010年行政审判案例卷）
（一）首部
1.判决书字号：浙江省宁波市海曙区人民法院（2009）甬海行初字第43号判决书。
2.案由：城管行政处罚。
3.诉讼双方
原告：蔡天杰。
被告：宁波市海曙区城市管理行政执法局。
法定代表人：徐贵长，该局局长。
4.审级：一审。
5.审判机关和审判组织
审判机关：浙江省宁波市海曙区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：周春莉；代理审判员：贾丰荣；人民陪审员：林丽。
6.审结时间：2008年11月11日。
（二）诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2009年7月13日，被告宁波市海曙区城市管理行政执法局对原告蔡天杰作出海城管罚（2009）第171号《行政处罚决定书》。
2.原告诉称
被告宁波市海曙区城市管理行政执法局于2009年7月13日按照《中华人民共和国城乡规划法》作出的海城管罚（2009）第171号《行政罚决定书》存在行政处罚对象错误的重大违法，违法主体应是原房屋所有权人，而非现任房屋所有权人。理由是：（1）原告没有违反行政管理秩序的行为；（2）原告缺乏主观过错；（3）原房屋所有权人于2008年6月违法破墙开门，被告对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止和处罚，对“违法状态”的发生与继续具有不可推卸的责任。综上，被告作出的行政处罚决定违法，请求法院依法撤销。
3.被告辩称
（1）被告作出的行政处罚决定认定事实清楚。宁波市海曙区环城西路南段×号原房屋所有权人于2008年6月擅自破墙开门，属违法建设行为，且违法状态持续至今。原告蔡天杰于2009年4月受让该房屋，为该房屋的现所有权人和使用人。
（2）被告作出的行政处罚决定适用的法律正确，程序合法。被告已依法告知原告蔡天杰作出行政处罚决定的理由、依据及享有的陈述和申辩的权利，原告蔡天杰于2009年6月5日、8日分别向被告进行陈述、申辩，但均未提供合法性证据。因此被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出行政处罚。
请求依法驳回原告诉讼请求。
（三）事实和证据
浙江省宁波市海曙区人民法院经公开审理查明：2008年6月，宁波市海曙区环城西路南段×号原房屋所有权人擅自在该房屋南侧墙体距东侧墙体2米处破墙开了一道门，该破墙开门处原有一扇窗，宽3米、高3.14米、面积为9.42平方米，现将该窗户下沿与地面之间的墙体敲掉，改建成宽3米、高4.1米、面积为12.3平方米的门，该门上半部分为白色塑钢玻璃窗，宽3米、高1.57米，下半部分为金黄色不锈钢防盗门，宽3米、高2.53米。被敲掉的墙体厚0.3米、宽3米、高0.96米、面积为2.88平方米。经规划部门确认，该处破墙开门并未办理过相关审批手续，属违法建设行为。原告蔡天杰于2009年4月9日取得宁波市海曙区环城西路南段×号房屋产权证，现为该房屋所有权人和使用人。2009年7月13日，被告宁波市海曙区城市管理行政执法局作出海城管罚（2009）第171号《行政处罚决定书》，对原告蔡天杰作出“限被处罚人十日内自行恢复宁波市海曙区环城西路南段×号房屋南侧墙体距东侧墙体2米处原状，封堵被敲掉的墙体，面积为2.88平方米”的处罚决定。原告不服，向本院起诉。
上述事实有下列证据证明：
1.现场检査（勘察）笔录、现场照片，证明现场违章情况的事实。
2.见证人张国益、吴晓春的询问（调查）笔录、见证人张国益、吴晓春的身份证复印件，证明当事人违章的事实。
3.房屋所有权证，证明该房产系原告所有的事实。
4.宁波市海曙区城市管理行政执法局协助调查函及回执，证明该破墙开门未经审批，属违法建设行为的事实。
5.被处罚人蔡天杰询问（调查）笔录。
6.立面图、底层平面图影印件，证明宁波市海曙区环城西路南段×号的平面情况。
7.工程技术联系单，证明宁波市海曙区环城西路南段×号的施工情况。
8.调查终结报告。
9.行政处罚告知书、送达回证。
10.陈述、申辩材料。
11.行政处罚决定书、送达回证。
（以上证据由被告提供。）
（四）判案理由
浙江省宁波市海曙区人民法院经审理认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。故本案中宁波市海曙区环城西路南段×号原房屋所有权人于2008年6月擅自在该房屋南侧墙体距东侧墙体2米处破墙开门行为属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的相关规定，被告宁波市海曙区城市管理行政执法局有权对上述违法建设行为进行处罚。本案中，原告蔡天杰虽未进行上述违法建设行为，但于2009年4月受让了该房屋，为现所有权人和使用人，也是该处罚违法建筑的使用人，且建筑物的违法状态直至被告作出行政处罚时仍持续存在，在被告查明以上事实的情况下，对原告进行处罚并无不妥。
（五）定案结论
浙江省宁波市海曙区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告蔡天杰要求撤销被告宁波市海曙区城市管理行政执法局作出的海城管罚（2009）第171号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蔡天杰负担。
（六）解说
本案涉及两个问题：一是违法搭建行为是在2年后被发现的，是否应给予行政处罚；二是建筑物在原所有权人进行违法搭建后，房屋所有权发生转移，行政处罚的相对人是原所有权人还是现所有权人。
关于第一个问题，涉及行政处罚时效制度。行政处罚时效，是指对违法行为人的违反行政管理秩序的行为追究行政处罚责任的有效期限。行政处罚时效制度，则是对行政处罚给予时间限制的程序制度，这种程序制度能给违法行为人带来是否被处罚的实体法上的法律效果。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定了处罚的时效，其中，第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”这一规定包括以下几层含义：第一，在该违法行为发生后的2年内，对该违法行为有管辖权的行政机关未发现这一违反行政管理秩序的事实的，在2年后，无论在何时发现了这一违法事实，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。第二，时效的规定期限是从违法行为发生之日起开始计算。“违法行为发生之日”是指违法行为完成或者停止之日。如，运输违禁品，在路途上用了5天时间，应当以最后一天将违禁品转交他人起开始计算追诉期限。第三，对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。这里的“连续”状态是指违法行为人连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的违法行为，这些违法行为触犯的是同一行政处罚规定。如某违法行为人连续多次出售损害人体健康的“豆猪肉”，这一行为违反了食品卫生法的有关规定，由于多次出售，这一违法行为就是处于“连续”状态的，对其追诉时效，就要从最后一个违法行为实施完毕时起计算，也就是从最后一次出售“豆猪肉”的时间计算，对这一连续性的违法行为给予行政处罚。这里的“继续”状态，是指行为人的一个违法行为实施后，该行为及其造成的不法状态处于不间断持续的状态。例如，强令他人违反消防安全规定冒险作业的行为，以及在城镇违反规定使用音量过大的音响器材，不听劝阻，影响周围居民的工作或者休息的行为，在其结束以前，都是有继续状态的违法行为。这些行为虽然经过的时间可能较长，但实质上只是一个行为，因此只能适用一次行政处罚。第四，对于大多数行政处罚案件来说，追究时效为2年，同时也明确规定在行政处罚时效问题上，“法律另有规定的除外”。考虑到违反行政管理秩序的违法行为十分复杂，行政违法案件又千差万别，作出这样灵活的规定有利于行政处罚的有效执行。
就本案而言，原所有权人于2008年6月的违法搭建行为本身属于一个持续性的行为，其搭建后的违法状态直至被告作出处罚决定时，仍然处于持续状态，该行为属于继续状态的违法行为。因此对于该违法搭建行为的处罚时效，应从违法搭建状态终了之日起计算，被告对于原告的处罚没有超过处罚时效。
关于第二个问题，涉及法律解释问题。法律解释的基本方法可以分为文意解释、目的解释、历史解释和体系解释四种。对法律条文的解释一般也应当从文意解释开始，如果文意解释存在不明确的情况时，再按照目的解释、历史解释、体系解释的顺序进行进一步解释。
文意解释，就是从法律的字面含义和日常含义出发来理解法律的意思。目的解释，就是不拘泥于法律文本的字面含义，而是运用一定的方法来探究法律的原意。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”该条规定中的“违反行政管理秩序的行为”从字面上解释，可以进行缩小解释和扩张解释。缩小解释仅仅将该行为解释为行为人积极实施了违反行政管理秩序的行为，在本案中即表现为违章搭建行为。扩张解释将积极地利用或消极对待违法行为所产生的结果也包括在内，在本案中表现为现所有权人的使用行为。
《中华人民共和国行政处罚法》第一条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”根据目的解释，有关行政处罚的立法，是以维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法利益为目的。本案中，原告作为现所有权人，因利用原所有权人违章搭建产生的结果所获得的便利本身即非法利益，依法应不属于《中华人民共和国行政处罚法》所保护的范围，也非《中华人民共和国行政处罚法》的立法目的。因此，在本案中，对《中华人民共和国行政处罚法》第三条“违反行政管理秩序的行为”适用扩张解释，即解释为不仅包括积极实施违反行政管理秩序的行为，还包括积极地利用或消极对待违法行为所产生的结果，更符合法律的原意，故本案作出驳回原告的诉讼请求的判决是正确的。
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