特许经营与政府购买服务浅析

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近日，又被人不断问起特许经营与政府购买服务的区别。自本轮PPP开始，围绕着政府购买服务和特许经营之间的关系问题，政府部门官员、业内专家已经进行过无数次的探讨和争论。各方从不同的角度分别阐述二者的关系，有垄断和非垄断区别之说，有责任和权力主体是否转移之说，有经营和公益区别之说，有目的是否单一之说，有行政和民事区别之说，更有体制和机制区别之说，成为当前PPP推进过程中的一大热点问题。笔者也曾参与过多次讨论，现将个人观点整理后分享如下。

1.问题的起因

要说明特许经营与政府购买服务之间的区别，首先要搞清楚问题的起因和目的所在。自本轮PPP模式推广以来，月坛南街与三里河围绕着主导权之争已是有目共睹，一边是拥有7个正部级的“小国务院”，长期负责特许经营项目的审批工作；一边是强势部长领导下的“大财神庙”，长期负责政府采购事项并牵头PPP推广工作。两大部门从各自职责和利益出发，分别出台了一系列政策与指导文件，从这些政策文件中可以看出二者在PPP的理解和操作程序方面存在明显分歧，并由此引发了特许经营与政府购买服务区别的讨论。

2.发改委的观点

先说月坛南街的观点，在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）文明确指出“PPP模式指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立……长期合作关系”，由此可见，发改委倾向于将特许经营与政府购买服务并列作为PPP模式的组成部分，用意在于通过这一定位保持发改委对特许经营的主导权。2015年，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委第25号令）颁布实施，规定“县级以上地方人民政府发展改革部门负责协调指导协调、监督管理本行政区域内的基础设施和公用事业特许经营工作”，进一步以文件形式确定发改部门作为特许经营的主责部门地位。在25号令中，发改委将本轮PPP的核心环节（也是财政部主导PPP项目的抓手）—物有所值及财政承受能力两部分内容也分别纳入到发改牵头主责的范围，规定在特许经营实施方案编制中应包含“项目体现的提高公共服务质量和效率或者降低成本等经济社会价值”的内容（即物有所值）；在特许经营可行性评估中应包括“政府付费项目财政承担能力”（即财政承受能力）。通过这一程序设计，发改委在完成本轮PPP规定动作（即PPP项目要通过物有所值及财政承受能力的要求）的同时，将特许经营的主导权牢牢控制在自己手上。

3.财政部的观点

再说三里河的观点，《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）将PPP采购纳入到政府采购的法律制度进行管理，在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号文）中强调“切实有效履行财政管理职能”、“地方各级财政部门要提高认识，勇于担当”，并通过《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）文件中设立的PPP操作流程确立财政部门在本轮PPP项目中的主导地位（113号文规定，“财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证”）。财政部门倾向于将PPP作为政府购买服务的一种方式，其隐含逻辑为：特许经营属于PPP的一种，而PPP在政府购买服务的范畴，所以特许经营理应被纳入财政部门的职责范围，并按照财政部PPP规范流程去操作。

通过上述分析，可见特许经营与政府购买服务的关系之争，实际上涉及到发改和财政部门在PPP（确切说应该是特许经营）的主导权之争。

4.特许经营与政府购买服务的关系

其实，撇开部门利益之争，单纯从特许经营和政府购买服务的关系分析，笔者认为二者并不是一个层级的概念，不能用并列、从属或者交叉去形容二者关系。特许经营强调的是“权的转移”，是政府将其拥有的垄断经营权利的授予和特许，意味着责任和权力主体的转移。政府购买服务强调的是“钱的支付”，即政府支付费用购买其或公众所需的服务。因此，“权”与“钱”不属于同一范畴，具有显著的区别。

从特许经营角度分析，垄断经营权可能是经营性质的，也可能是准公益性的。对于经营性质的垄断经营权（如加油站等），项目自身能够实现平衡，政府无须进行对其进行建设或运营补贴，即不存在政府付费的情况；而对于准公益性的垄断经营权（如污水处理、自来水供应等），项目所具有公益性决定自身难以实现收支平衡，需要政府付费购买其公益属性部分的服务。从购买服务角度分析，政府可以购买特许经营范围内的服务（如水、交通等），也可购买非特许经营范围内的服务（如科教文卫和咨询服务等）；甚至可以先特许授予建设经营的权利，待项目建成后再由政府购买其提供的公益服务。

综合上述分析，特许经营和政府购买服务二者相互独立，有时也存在伴生关系，并不能用简单的物理空间的概念去解释二者的关系。

5.结论与展望

当特许经营和政府购买服务被赋予太多的部门利益色彩时，便给实践工作带来了更多的风险隐患。概念的混淆和操作流程的分歧，一方面使得不熟悉的人不知所措，而另一方面也使得熟悉操作的人通过概念包装选择对其更为有利的操作流程以规避相关的监管，如可利用广义政府购买服务的概念规避物有所值和财政承受能力环节，又如将特许经营项目包装成核准或备案性质的PPP项目，规避发改前期审批程序。当前，PPP项目乱象渐生，固然有地方政府投资需求驱动的主观原因，但是两大PPP主责部门之间的政策分歧，客观上也给这种乱象开了一扇窗。

值得欣慰的是，当前PPP推广过程中出现的严重问题已经引起高层的高度重视，我们期待两大主责部门能够在PPP的理解和规范操作上达成共识，共同推进PPP事业在中国的发展。