集体建设用地补征后如何供地
经某省政府批准，2010年7月某市甲镇乙村委会申请为城镇规划区内的两宗集体建设用地补办征收手续。
其中一宗地位于集贸市场旁，为村民集资建房，一层为商业，二层为自住房，占地面积为3047平方米，已使用近十年。另一宗地征收前为村委会办公用地，土地面积508平方米。村委会与投资商达成协议，由投资商投资修建三层楼，一层为村委会办公用房，二层、三层为住宅。以上二宗地现已补征为国有土地，在进行供地时，因土地用途没有变化，是否可以采用协议方式出让供地？
另外，某市丙镇丁村村办企业锦都淀粉厂申请将该厂使用的集体建设用地征为国有。该宗地补办征地手续后，土地用途仍为工业用地，并由该企业继续使用。请问在办理该宗地的供地手续时，可否采用协议方式出让供地？ 解决问题的关键在于正确理清几个法律关系。
首先，要对原来的集体建设用地是否合法作出甄别。《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。一般认为，乡镇企业是指以农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。乡（镇）村公共设施包括：乡村级道路、乡村级行政办公、农技推广、供水排水、电力、电信、公安、邮电等行政办公、文化科学、生产服务和共用事业设施等；公益事业包括学校、幼儿园、托儿所、医院（所）、敬老院等教育、医疗卫生设施等。由此可见，村办企业锦都淀粉厂符合乡镇企业的特征，其用地属于乡镇企业用地。而甲镇乙村村民集资的商业和居住用地，应当属于《土地管理法》第六十三条所述的“农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设”的情形。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中明确提出，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。因此，该地块的使用并不符合法律规定，属于违法用地。至于村委会办公和居住用地，尽管村委会办公用地属于乡（镇）村公共设施用地，但将该楼二层、三层作为住宅的行为，改变了土地用途，违反了法律的相关规定。因此，对于上述两宗用地，必须按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规和相关规定先行完善用地手续。
需要指出的是，尽管集体建设用地使用权流转的实践早已经展开，但我国现行土地管理制度对集体建设用地使用权流转的立法仍处于空白。笔者认为，对于上述两宗用地，应当本着尊重历史、正视现实的原则，在尊重农村集体经济组织和农民意愿，切实保障农民土地权益的前提下，按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神和相关法律法规予以规范。
其次，需要明确当前土地的权利属性。由于文中叙述不详细，笔者理解，这三宗地均已经省级人民政府批准办理了土地征收手续，已由集体所有转为国有，依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条的规定，可以采用相应的方式予以出让。如果丙镇丁村村办企业锦都淀粉厂建设用地未经政府批准征收，企业单方申请将该厂使用的集体建设用地征为国有，则不能办理征地手续。
再其次，要对不同方式出让的范围予以区分。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）和《协议出让国有土地使用权规范》（试行）是进行操作的法律依据。对于锦都淀粉厂用地，补办征地手续后，土地用途仍为工业用地。参照《协议出让国有土地使用权规范》（试行）中6.1项的规定，原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让的，不需要改变原土地用途等土地使用条件，且符合规划的，报经市、县人民政府批准后，可以采取协议出让手续。笔者认为，对于该宗地可报经批准后办理协议出让手续。
对于村民集资的商业和居住用地以及村委会办公和居住用地，应当视拟出让的土地用途而定。按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）4.3项的规定，供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的，应采用招拍挂方式。故对于村民集资从事商业和居住用途的土地，应当采取招标拍卖挂牌出让方式，而不能采取协议方式出让供地。
对于原村委会办公和居住用地，如果出让后仍然作为公共设施用地，则可以参照《协议出让国有土地使用权规范》（试行）中6.1项的规定，报经批准后采取协议出让方式；如果出让后用作商品住宅等经营性用途的，则必须采取招标拍卖挂牌出让方式。对于上述用地，如果采取招标拍卖挂牌出让方式后，土地使用权由其他土地使用者取得，则应当对原土地使用者的地上建筑物和附着物给予适当合理补偿。
以上意见，仅供参考。
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