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土地续期：“自动”等于“免费”吗 来源：检察日报2016年4月27日
本报记者 王心禾
4月16日，浙江温州部分市民住宅土地使用权到期需支付高额费用续期的遭遇，被媒体广泛报道，引起社会各界高度关注。
4月20日，国土资源部与浙江省国土资源厅组成联合调研组，赴温州市调研指导住宅土地使用权20年到期延长问题。
实际上，房屋土地实际使用年限低于70年并提前“撞限”的现象，温州并非个案。深圳、青岛、重庆等地也出现过类似情况。温州事件，将土地使用权续期无法可依的问题在成为各地普遍现象之前暴露出来，为充分讨论“如何续期”留出了时间。土地使用权期限届满该如何续期，这个问题至关重要且无可回避。本报记者就此采访了多位专家学者。
是物权法问题也是宪法问题
多个基层国土管理部门在接受媒体采访时都提到法律规定不明确，法规之间有冲突。
记者发现，对土地使用权期限届满问题作出规定的法律法规有四部：1990年施行的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、1999年施行的土地管理法、1995年施行并于2007 年8月30日修改的城市房地产管理法，以及2007年10月1日施行的物权法。
前三部规定相近，如城市房地产管理法第22条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”而物权法149条则规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。
中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新教授认为，城市房地产管理法第22条实际上是违反物权法第149条规定的。两法相冲突时，需分析法律效力层级。按照新法优于旧法的适用原则，应适用物权法。而且，城市房地产管理法是由全国人大常委会通过的一般法律，物权法则是由全国人民代表大会通过的基本法律。物权法效力要优先于城市房地产管理法。
“考虑到物权法是产权保护的特别法，在居民最重要的财产即不动产的保护议题上相对权威，故应该适用物权法。”上海金融与法律研究院研究员聂日明说。
“如果地方政府按照城市房地产管理法第22条来收费，也不能说他违法了，因此，有必要由全国人大或者常委作一个法律效力的说明，明确下来。”北京大学法学院教授刘凯湘建议。
中国政法大学终身教授江平认为，“法律适用解释问题已经迫在眉睫，统一作出法律解释非常必要。”
“地方政府任意解释物权法第149条第一款的含义，并制定规则，试图在土地使用权期限届满时再次收取土地出让金，这样做明显违法。根据立法法第80条和第82条对立法权限的规定，凡涉及限制公民基本权利的法律，必须由全国人大制定，国务院、地方人大、地方政府和具体职能部门都无权就此自己立法，擅作规定。”中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠说。
“实际上，通过立法解释弥补物权法漏洞的做法对于解决土地使用权相关问题，可能层级不够，不具有根本性，应该从宪法层面上解决。”华南理工大学法学院教授夏正林说，宪法第10条只对土地所有权作出了规定，没有对土地使用权如何行使、要不要设置期限、使用土地要不要收费作出规定。所以，土地使用权问题首先是一个宪法问题，需要先从宪法层面作出规定，修改或者解释宪法。
写入“自动续期”的立法背景
多位专家仍试图从物权法当年制定时的情景中，来探寻“自动续期”的立法原意。
参与物权法起草工作的孙宪忠说：“当时，确实有观点认为土地是国家的，期满收回很正常，要继续适用必须缴纳土地出让金。但是，这样做不符合社会主义国家土地所有权建立的法理基础和伦理基础，最后的立法也没有采纳。”
全国人大常委会法工委原民法室主任姚红说，关于土地使用权到期以后续期的问题，涉及到房地关系。当时土地管理法规定了“期满权前一年可以续期，除了公共利益以外原则上都应该允许”，因此最早149条草案就作了同样规定。提交到常委会审议时，有委员提出，如果这样规定，会让成千上万的老百姓排队续期，应当有一个更便民更有效率的办法。所以后来149条就规定“自动续期”。当时也提出了续期是否有偿的问题，因问题复杂，关系到人民群众切身利益，当时的意见是，需要慎重对待，留待将来根据实际情况再研究确定。
全国人大常委会法工委民法室巡视员扈纪华说，“物权法制定时，其立法指导思想和立法目的，就是‘有恒产者有恒心’，让老百姓能够安居乐业。之后在委员长座谈会上，大家的意见比较统一，归纳起来就是建设用地要区分住宅和非住宅，为公共利益的建筑收回土地的应当避开居民的住宅。”
“不需要业主申请就直接给予续期。这个程序上的问题在当时就明确了。”杨立新说，当时广大业主质疑，辛辛苦苦一辈子攒下一套住宅，对房子享有永久的所有权，但土地使用权却只有70年，到期后，国家收回土地使用权，房子放在哪里？如何在土地上继续生活呢？立法机关对此进行了深入讨论，认识到这个问题的严重性，进而统一认识，明确规定住宅建设用地使用权期间届满后，自动续期，不能因老百姓到期时没有申请，土地就自动收回国有。
自动续期等于免费续期吗 对于物权法的“留白”，孙宪忠认为，自动续期，也应包含实体上不需要补交费用，自动地继续合法使用土地之义。
“从149条的条文设置上也可以看出是免费续费，该条对住宅和非住宅予以区别，第二款针对非住宅的续期和续费问题，和住宅用地形成了鲜明对照。”北京市盛廷律师事务所主任毕文强分析道。
华东政法大学助理研究员孙煜华则持不同观点。他认为，自动续期不等于不用续费。从法理上看，续费是必须的。因为从法律性质上看，土地使用费不是行政收费，而是国家基于对土地的所有权获得的民事收益。政府在收取土地使用费时是一个民事主体，不是行政主体。
免费续期是否公平，引起多位学者回应。中国政法大学教授刘莘认为，签订20年土地使用权的，当初支付的土地出让金少，如果免费续期到70年，对于交了70年土地出让金的人来说不公平。
北京航空航天大学法学院教授刘保玉指出，如果免费续到70年，还要认识到一个后果，可能以后所有的开发商取得土地使用权都不买70年的，都买最短期限的，这样关于土地使用权期限的规定就等于形同虚设。因为法律规定最长不超过70年，没说最短，因此买20年、30年的都不违法。
中国人民大学教授张翔认为，如果是自动且免费续期的话，那就是永久的使用权，和所有权没有区别。实际上就是私人所有，这与宪法第10条城市的土地属于国家所有发生冲突。
“所有权与使用权的分离正是土地使用权续期问题的难点所在。百姓享有土地使用权，如果没有期限地免费使用，就和所有权没有区别；设置期限，可以体现所有权和使用权的分离。而费用问题则需在宪法层面具体考虑。”夏正林说。
自动续期没有交费怎么办
“住宅建设用地使用权的最长期限是70年，不足70年的，应先自动续期至70年。考虑到不足70年的业主当初支付的出让金数额要少，比如20年的，在期间届满自动续期时，业主应当补交20年与70年土地使用权期间的出让金差价。出让金差价的计算，应当按照出让土地使用权当时的出让金价格计算，此外，不得再增加任何费用。过多负担都是不正当的。”杨立新建议。
刘莘说，“房地两张皮，房子是自己的，土地是国家的，土地有期限，房子没有期限，最好的解决办法，就是自动续期之后国家作为土地的所有者每年有一个土地收费或者税收来调解，而这个费或者税额度比较低廉可持续，既让国家财政收入涓涓溪水，长流不断，又让老百姓能够承受得起。”
如果业主自动续期没有交费怎么办？“不缴费相当于无偿使用，近似于划拨性质的土地使用权，会限制业主在房地产转让、抵押等方面的权利，补缴土地出让金后可重新拥有这些权利。”聂日明认为。
“为什么法律规定住宅用地的使用权期限70年？主要原因是房屋的寿命，普通民宅按建筑规范的要求，50年就是合格建筑，所以绝大多数住宅用房，在70年的土地使用权期满时也都成了危房或即将成为危房，到时买卖房子的几乎没有，只可能发生拆迁和继承。”刘保玉说。（这个理由很牵强。房屋到70年是危房了，与土地使用权有啥关系？危房了，房主拆迁了在原地上再建新房，土地使用权还是原来的房主的。）
保障居者有其屋才能体现土地归全民所有
“为了让老百姓能安居乐业，我认为自动续期的核心价值是一次取得永久使用，成为恒产。”杨立新对记者说。
刘凯湘也认为，当居民第一次购买住房时，通过房屋价款所缴纳的土地出让金应当视为一次性缴纳而永久性取得土地使用权。非住宅用地到期后可以补交一部分象征性的费用，具体可通过立法规定一定比例来限制费用标准。
“从宪法层面理解土地属于国家即全民所有，就是保障所有人都居者有其屋，免收土地使用费，每个人都享有一定的土地，都能建房子，在这个范围内不能收费，这是土地所有权属于全民的基本含义。这部分土地不能继承，只要出生就应免费享有。而非住宅类房屋使用国有土地的，可以收费，国家可以在法律层面规定，因为这涉及土地集中拥有会造成财富不均和贫富分化等问题。所以，要把两者分开考虑才有意义。”夏正林认为。
张翔分析说，宪法第13条规定了私人的财产权，住宅建设用地使用权的续期权，构成业主的一个财产利益。“对用于个人生存、居住的房子的土地使用权，在70年的期限到了以后，有必要自动免费续期，因为国家对于财产利益的干预不能让个人没有办法生存下去。而对有几十套房子的人，实际上占据了大量的社会资源，对这部分房产的自动续期就要考虑续费了。”
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