论城镇国有土地使用权的有期性

摘要：文章主要对国有土地使用权的有期性的内涵和意义进行阐述，介绍我国城镇国有土地有期使用的法律现状，揭示目前还存在的种种缺陷，最后提出个人的基本意见：对建设用地使用权期限届满后的续期期限加以确定，对地上物的处理，规定出具有较强现实操作性的具体规则。最终实现公权力和私权利的协调，以保障民生，维护社会的稳定。
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　　关键词：国有土地使用权的有期性 地上物所有权的无期性 续期规则 地上物处理规则
　　
　　一、 城镇国有土地使用权及其有期性
　　国有土地使用权是指土地所有权人以外的土地使用者依法对国家所有的土地享有的占有、使用、收益和依法处分的权利。国有土地，依其所处的地理位置，可以分为城市规划区内的国有土地和其他国有土地。不同类型的国有土地，法律对其上设置的使用权有不同的规定。在这里要讨论的是城市规划区内的国有土地。除了依据1995年1月施行的《城市房地产管理法》第3条，“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。” 国家划拨土地使用权外，用地者要取得土地使用权只有三条途径：一是与国家签订土地出让合同，交纳土地出让金，从国家直接取得土地使用权；二是与已依法享有土地使用权的人签订土地使用权转让合同，依合同约定取得土地使用权；三是通过继承或承担的方式取得土地使用权，即公民死亡后，其在城市的国有土地使用权由其继承人继承，法人终止时，其土地使用权由承担其权利义务的组织享有。《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，居住用地土地使用权最高年限为70年，土地使用人和国家可以在70年的最高年限内确定具体的使用年限，签订土地使用权合同。
　　对“70年问题”的认识起点必须是我们的根本大法《中华人民共和国宪法》，违背宪法提出的任何观点都是无源之水、无本之木。宪法第10条规定，城市土地属于国家所有。而有期使用国有土地，是国家凭借土地所有权对使用权的一种限制，是实现土地所有权的一种措施。
　　二、 城镇国有土地使用权期限届满的法律后果及产生的问题
　　2004年宪法修正案规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权”。法律保障公民和法人的私有财产不受侵犯是现代法治的基本原则。我们称之为“物权的绝对性原则”。[1]房产作为公民或者法人的重要私有财产，其所有人对其享有绝对的占有、使用、收益、处分的权利，并且是永久性的。对房产的所有权受到宪法和民法通则的保护。于是，有期限的土地使用权便和永久性的房产所有权产生矛盾。为了解决这对矛盾，法律规定了土地使用权期限届满后的续期规则和地上物的处理规则。
　　首先对于续期规则，我国《物权法》和《城市房地产管理法》做出了规定。物权法对建设用地使用权期限届满后的续期，以建设用地用途不同分别作了规定。其中，属于住宅建设用地的，自动续期；属于非住宅建设用地的，“依照法律规定办理”，留待《土地管理法》修订时解决。根据《城市房地产管理法》第22条，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者要继续使用土地的，依申请而续期。
　　其次，地上物的处理依现行相关规则，建设用地使用权期限届满，建设用地使用权人未申请续期，或申请续期未获批准的，国家无偿取得地上物的所有权。此外，《土地管理法》修订过程中有意见认为：非住宅国有建设用地使用权人未申请续期或申请续期未获批准的，无偿收回建设用地使用权，地上建筑物、构筑物及其附属设施的处理，有约定的，按约定处理；没有约定或约定不明确的，地上建筑物、构筑物及其附属设施一并收回，按照评估价格给予补偿。[3]
　　从上面的法律规范中，我们不难看出当中所存在的问题。
　　（一）在土地使用权续期中，对续期的期限的规定和是否应当支付续期费用的规定不够明朗。
　　建设用地使用权期满后的续期，其前提是地上物依旧在使用年限的范围之内，仍然具有符合其用途的使用价值。无论是自动续期还是依申请续期，都存在续期的期限如何确定和是否应该支付续期费用的问题。《物权法》对于建设用地使用权期限届满后自动续期并没有作出规定，主要是考虑到续期后，也可能因为一定事实的出现，使得自动续期没有必要。尤其是因为考虑到建筑物所有人可能因为各种原因而丧失所有权。所以，《物权法》不可能规定住宅建设用地使用权的期限无限延长。[4]而对于法律没有明确规定是否应该续期缴费的问题，同样存在着很大的争议。支持者认为土地使用费有地租的性质在其中，续期这种取得新期限的方式，同样需要交付一定费用，这样也能为地方提供较为稳定的财源，并为社会保障、民生支出和经济建设提供持续动力；且在我国未开征遗产税的情况下，缴纳续期费是对一部分个人财富的转移，利于社会公平；否则将会以房地产上的“重流转、轻保有”的现状助长土地的隐形交易和投机，刺激土地价格上涨，不利于土地资源的合理配置及城市的规划发展。[5]反对者则认为自动续期当体现“自动”二字，使用权人当然不需要才需任何包括缴纳续期土地使用费的行为；且在当前民众对土地使用费和房价无任何博弈能力的情形下，倾其一生的心血购置的房产在70年之后还要支付高额的续期土地使用费，估计无法接受。
　　（二）国有土地使用权期限届满后，对地上物的处理规则中对当事人意思自治的尊重和按评估价给予补偿缺乏有效的操作性。
　　国家作为土地所有人，在出让土地使用权合同中当与相对人处于平等的法律地位。但是，即使撇开其手中所掌握的公权力，它也是垄断土地的的供给者，处于经济上的强势地位，对相对人意思自治的尊重也只是形式上的。实际上对于未申请续期、地上物的处理等问题，相对人几乎没有讨价还价的可能性。如此一来，法律所规定的依约定处理就没有任何的实质意义。另外，单一的估价补偿方式过于粗略。当地方政府财力对补偿款感觉的巨大压力甚至不能承担时，当如何处理？能不能通过你情我愿的继续占有使用房屋一定年限的方式来充抵补偿款？当续期届满时还是否适用补偿？
　　三、对国有土地使用权有期使用的完善的构想