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三十多年的改革开放，时空的发展变化，今天农村经济社会从公共服务供给、农村社会结构、农业经营活动、农民思想观念等都出现了很大的变化。阳江地处粤西欠发达地区，由于开发强度不高，农村发展空间大，随着发展步伐加快，农村社会矛盾易发多发。近年来，我市以问题为导向，积极探索农村社会综合治理，取得了一定的成效，也碰到了不少困难。特别是党的十八届三中全会以来，我们进一步加大工作力度，希望走出一条党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的新型农村社会治理之路。借这次研讨会，我们梳理了我市农村社会治理的成效以及碰到的难题，并提出初步的对策建议，与大家共同思考。 一、我市农村社会治理的主要做法和成效 阳江现辖江城区、阳东县、阳西县，代管阳春市，设海陵区、高新区、滨海新区三个功能区，共有乡镇38个，村委会709个，农村人口130多万。作为农业大市，我市第一产业比重仍占GDP的18.6%，农村居民人均纯收入10670元，相当于城镇居民人均可支配收入的49.2%。农村基层在编干部4856人，人均月补贴1600元左右。去年我市接访群众来访350批1273人次，大部分发生在农村，上访案件类型主要是征地拆迁、集体资产处理等，三农工作对我市发展稳定影响很大。近年来，我们立足基本市情，将强化农村社会治理作为解决三农问题、推动跨越发展重中之重的工作来抓，取得了预期的效果。我们的主要做法是： 一是狠抓基本公共服务均等化。当前，我市城乡之间的服务水平差距明显，基本公共服务设施、基础教育、社会保障水平、医疗卫生资源配置存在较大差距；受县域经济发展和财政收入不平衡等因素影响，各地公共服务供给水平存在明显差异；不同群众之间享受的基本公共服务不均衡，异地务工人员尚未充分享受基本公共服务。因此，我们以中心镇改革试点为突破口，实施简政强镇改革，然后在全部建制镇推开，将县镇两级的行政审批和服务事项下放到农村社区，全市所有镇村全部设立为民代办中心（处）、点，实现了便民服务“零距离”。坚持城乡统筹，在财力有限的情况下，每年56%以上财政支出投入到民生领域，特别是逐年加大农村民生财政投入，实施村村通公路和饮水安全工程，农村基础设施与城镇基本实现对接，教育、医疗等公共服务逐步向农村覆盖。每年统筹安排资金不少于2亿元，支持100条自然村开展美丽乡村建设，打造社会主义新农村升级版。 二是理顺权力资源配置机制。我市绝大部分村居采用政经混合型模式，导致个别村党组织书记独掌“大权”，权力高度集中，这种模式如果处理不好，可能导致各种负面因素交互叠加，特别是征地拆迁、集体资产处理、干部作风不正等个别问题，极易削弱党组织的公信力和凝聚力，成为不稳定的苗头。因此，我们推进农村“政经分离”改革，推进选民资格分离、组织功能分离、干部管理分离、集体账目资产分离和议事决策分离，理顺农村党组织、自治组织、经济组织的关系，全市85条村行政管理与经济发展职能分离，成立经济联社，面向市场，独立经营，实现农村体制从政经结合型向突出核心、政经分离型转变。成立农村河砂、林地等资源管理机构，集中在公共资源招投标中心进行招标开发，保证了农村集体财产高效利用。 三是推进社会治理主体多元化。随着城乡一体化进程的不断深入，农村封闭保守的社会格局正在被打破，农民的生产方式、生活方式、思维方式、价值观念等在市场经济浪潮影响下逐步转变，人口流动日益加快，利益需求日益多元，靠政府大包大揽管理管控社会越来越力不从心，必须发挥好农村自治组织、社会组织协同共治的作用。因此，我们积极打破一元化农村管理体制，努力打造多元主体公共参与治理体制。认真总结阳东县平地村的“板凳会议”民主议事、民主管理经验，创建具有阳江乡土特色的农村基层民主自治模式，得到了中组部和省委的充分肯定。开展村务公开民主管理创建示范活动，推行“四议两公开”和“四民主工作法”，实行阳光党务村务财务，阳西县被评为全省唯一的“全国村务公开民主管理示范县”。推进幸福村（居）创建活动，推广“1+3”（农村基层党组织+民营企业家、大学生村官、驻村干部）共建幸福乡村模式。改革政府主导、大包大揽农村社会服务的传统做法，每年安排300万元的财政资金，通过竞争性扶持，大力培育发展社会组织，支持社会力量参与农村社区建设。 四是构建预防和化解社会矛盾体系。随着改革的不断深入、利益格局的不断调整，一些深层次的体制性、机制性社会矛盾不断涌现出来，农村矛盾纠纷由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式的纠纷,并呈现出历史问题和现实问题交织在一起，合理要求与不合法方式交织在一起的现象。我们把预防和化解基层矛盾纠纷作为加强和创新社会治理的有效途径，注重在建章立制上下功夫，不断强化源头治理、动态管理。健全信访维稳机制，在全市推行县镇村三级书记大接访活动，加强镇、村综治信访维稳工作中心（站）建设，形成了三级联动工作网络。建立市、县综治委成员单位挂点联系制度，落实领导干部接访、包案制度，整合公安、信访、调解等资源设立“诉前联调工作室”，形成大调解工作格局，去年全市共调处矛盾纠纷案件11566件，调解成功率达98%，越级上访宗数逐年下降。加强农村群防群治体系建设，建立健全农村社会治安和公共安全防控体系，铲除了以许建强、林国钦为首的农村黑恶势力，积极创建“平安村居”。 二、我市农村社会治理存在的难题 我市农村社会治理虽然取得了一些成效，但由于我们正处于社会转型阵痛期、制度变革期和黄金发展期“三期叠加”时期，社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，增长与冲突、发展与矛盾相互交织，农村社会治理存在着不少困难。 一是农村治理结构转型难。传统农村管理体制的一大特点是“党政经”混合，我市90%的基层村（居）两委既抓党建又经营集体经济，同时还负责提供公共服务，村支两委往往因角色或利益冲突难以形成工作合力。加上农村经济发展程度偏低，集体收入较少，我市去年公共财政预算收入仅仅50亿元，转移支付到农村的运作经费不足十分之一，落后的管理模式和薄弱的经济基础难以有效支撑治理结构由管理型向服务型转变。 二是农民主体作用发挥难。从政府层面看，对群众，依然延续单向的“管理”模式，把农民当作管控的对象而非服务的对象；对社会，无法摆脱“大政府”的惯性，缺乏对公众主动让渡空间的意识，农民参与社会治理的渠道不多。从社会层面看，农民综合素质较低，管理公共事务能力差，据统计，我市约有30万农村精英单向流入城市，导致“613899部队”留守的农村出现“空壳化”，农民群众在农村事务中出现“失语”现象。 三是治理主体一元化突破难。一方面，我市4870个基层党组织相当一部分组织负责人与村委会成员是“一肩挑”,党支部作为最基层的农村党组织和村委会作为实现村民自治的基础，主要承担的却是上级政府硬性下达的各项任务，再加上基层政府更多是使用强力来控制农村社会，村委会对政府依附性过高、自治功能难发挥等问题凸显，某种程度上衰变为“乡政”的统治。另一方面，目前我市农村社会组织只占全市的30%，发育缓慢，力量弱小，难以有效承接政府职能转移。此外，农民习惯了小农经济的经营意识，“公司+合作社+基地+农户”等农村新型股份合作经济形态及种养、饲养行业协会发展滞后，目前我市农民专业合作社仅仅1000多家，现代农业园区才56家，多元化的社会治理格局难以形成。 四是农民利益矛盾调处难。农村社会治理需要一个良性运转的机制系统作保证。然而，目前在我市农村治理中，征地补偿遗留问题、集体资产流失问题、企业欠薪问题、退役人员稳定问题等社会不稳定因素在个别地区日益凸显，基层政府缺乏倾听民众诉求、在良性互动中促进社会稳定的认识，认为只要能“摆平”、“管用”就行，重大事项的民主决策和基层社会矛盾预警协调原则没有严格遵循。另一方面，农民的利益受到侵害后，由于缺乏话语权和对政府不信任，部分群众采用非制度化的利益表达方式，给社会稳定带来负面影响；特别是一些基层政府出于信访维稳考核的顾虑，采取了很多非法治化的政治救助手段来息事宁人，削弱了法律的权威性。 五是农村公共事业发展难。由于农村集体经济薄弱，财政资金的投入长期不足，又未能合理撬动社会资本参与，导致农村社会事业和基础设施“欠账”较多，公共产品供给不足，农村基础教育、医疗卫生等资源配置与城市差距较大。此外，大量农民弃村进城务工经商，农村公共事业投资的效益比较差，存在重投轻管、配置不合理等问题，出现乡村道路失修、水利设施废弛等现象，造成资源浪费和日常维护成本过高。 六是民主法治建设难。由于农民参与意识不强，以及相关配套措施不健全，个别地方村委会存在自治无序化的现象，民主选举进程滞后，至今全市还有83个软弱涣散落后村。民主决策与管理进程相对滞后，“一事一议”制度的议事范围有限，“财务公开、村务公开”等民主监督落实不到位。全市5.89万名农村党员中，大专以上的仅占8.7%，初中及以下的占了66.8%，一些村干部和农民法律意识薄弱，导致决策往往是少数干部说了算，法律条文还不如地方绅士或族老的一句话有效，再加上存在“打官司难”、“执行难”、“维权难”等问题，在一些农村地方法治建设困难重重。 三、农村社会治理对策建议 面对上述难题，我们认为，当前农村社会治理的目标任务是：理清基层政府职能定位，完善农民群众权益协调保障制度，健全规范有效的社会矛盾预防化解机制，推进政府和社会力量良性互动，推动城乡基本公共服务均等化，构建多元参与、协同共治、服务民生、依法运行的新型乡村治理体系，实现农村社会可持续发展、农村城市协调发展，使百姓得到安全、充实、丰富、自由和快乐。为此，我们建议： 第一，构建服务型政务服务体系。从城乡二元治理体制向城乡一体治理体制转变是今后农村基层管理体制变革的总趋向，基层政府要主动转变职能，将角色定位从“管理”为主转向“服务”为主。我市大部分农村基层党组织引领经济发展的方式方法简单，村集体经济薄弱，镇村两级维持自身运转捉襟见肘，集体长期负债的问题也无法解决，更谈不上带领群众加快经济发展。因此，要突出财政政策为公众服务的理念，加强顶层设计，构建财权与事权相匹配的社会事物公共资源配置机制，建议由省里建立利益协调和补偿机制，对粤东西北欠发达地区农村加大财政转移支付力度，尤其是加大交通等基础设施建设力度，提升农村资源统筹和公共产品提供能力。围绕“服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员”抓好基层党建工作，推进基层服务型党组织建设，集中整顿软弱涣散党组织，整合服务资源，创新服务方式，推动基层党组织从生产指导型向便民服务型转变。在中心镇扩权强镇基础上，全面推进简政强镇事权改革，事业站所人、财、物一并划归镇属管理，推动权力下放、职能下延、重心下移。推广像阳西石埗村便民点做法，在行政村推行集村务管理和便民服务为一体的“一站式”、全天候的农村社区化管理服务。以建设美丽乡村和推行基本公共服务均等化综合改革试点为契机，强化政府公共服务职能，特别是加大财政对社保投入比例，改变目前用于社保的财政支出份额偏低状况；加强教育软硬件环境建设，高质量普及九年义务教育，促进普通高中和中等职业教育协调发展，加快培养高质量农村人才；构建农村普惠金融体系，推广农村小额信贷和农村信用合作联社农业联保贷款，扩大农村投融资渠道，尽快形成惠及城乡居民的基本公共服务体系。制定农村治理的制度绩效评估标准，严格落实行政问责，保证政府公共服务职能履行到位。 第二，完善村民自治制度。随着市场经济的发展，农村利益分化重组，价值观多元发展，民主法治的制度性保障在乡村治理中的作用将会愈发凸显。当前要以村民自治制度为依托，让农民群众通过合法的方式、民主的形式、制度化的渠道有序地参与到农村社会治理中来，只有全体村民都积极参与进来才是真正的村民自治。要妥善解决村委会“行政附属化”问题，推动镇级政府变“领导关系”为“指导关系”，弱化对村委会的控制和主导，尊重和维护村委会的自治地位。合理划分村支两委的权限和职责，在有条件的行政村铺开农村“政经分离”改革，推动村党支部回归基层党建主业，村民委员会回归社会管理和服务职能，集体经济组织回归集体资产管理职能，使国家行政权力和村民自治权力良性互动。建立健全民主议事、民主管理、民主监督制度和村民委员会直接选举制度，推动村民自治，在征地拆迁、集体资产处理、项目设施建设等重大决策上提升农民群众“话语权”，发挥农民群众在社会治理中的主体地位。在村民代表会议、村党支部、村委会之间构筑起既相对独立又相互制衡的架构体系，既保证村委会对自治权利的有效行使，又确保其在党的领导和村民监督之下有效维护村民切身利益，实现农村社区村级治理机制的良性运行。完善镇级党委政府对村民自治监督机制，树立法律权威，限制消极社会资本的作用，防止宗族势力操纵民主选举。目前我市60岁以上的基层党员占党员总数的30.8%，人员老化较为严重，村干部每月补贴也仅仅维持基本生活，下一步要继续拓宽选人用人渠道，加大返乡农民工和大学生村官发掘力度，为乡村精英提供政治参与的机会，同时，建议省里统筹安排好粤东西北欠发达地区农村基层干部生活保障和发展空间上升通道，最好是把村干部纳入公务员队伍管理，解决他们的后顾之忧，让优秀人才安心在农村基层工作，为农村社会治理提供人才支撑。 第三，完善社会协同共治网络。我市紧邻改革开放先行地珠三角，农村民营经济发展较快，利益诉求日益多元；同时，由于农村税费改革的推进，基层政府的社会服务、社会规范和社会控制能力弱化，必须引入社会力量和市场力量，形成多层次的复合治理结构。要加快政府职能转变，制定政府部门权责清单，构建“小政府—大社会”，打造政府与社会“伙伴式关系”，在地位平等的基础上通过协商、合作来解决社会矛盾。加快发展具有经济与社会双重属性的农村新型合作经济组织和种植、养殖行业协会，引导其以经济为纽带，推进分散的农民被组织化，提供利益诉求的平台，并在互助中促成乡村社会秩序。降低社会组织登记门槛，推行社会组织资金扶持政策，扶持发展枢纽型和群众生活服务型等社会组织，引导社会力量参与农村社区建设。在农村公益文化活动、社会治安联防、农业科技服务等领域推行政府购买服务制度，拓宽农村社会组织发展空间。利用乡村精英、外出乡贤反哺家乡的热情，鼓励建立村民理事会、乡贤理事会，对村内重大事项决策实行“一事一议”，协同参与农村社会事业建设和社会管理服务。 第四，健全社会矛盾源头预防体系。当前，我市人均GDP已超过6000美元,黄金发展期和矛盾多发期的特点更为明显，必须推动社会治理模式由被动化解型向主动预防型转变。要围绕农村征地拆迁补偿安置矛盾、产权纠纷矛盾、环境污染矛盾、社会治安矛盾等易发多发上访的问题，完善领导干部大接访、网上受理信访等制度机制，健全及时就地解决群众合法合理诉求机制，畅通规范诉求表达、利益协调、权益保障渠道，实行重大决策社会稳定风险评估，发挥好源头防范功能。整合基层社会服务管理资源，强化农村基层综治信访维稳平台建设，拓展管理服务内容，完善突发事件监测预警机制、信息报告和信息共享机制。开展“平安乡村”创建活动，坚持人防、物防、技防相结合，深化社会治安重点地区排查整治工作，推进网格化服务管理，强化农村社会治安综合治理。完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，深化诉前联调工作，健全法律援助制度，建立“一村（社区）一法律顾问”体系和大调解工作格局，从源头预防和化解农村社会矛盾。针对城市群一体化发展的趋势和乡土社会社群空间扩大的形势，建议省里针对环境保护信访、复退军人维权等易发生区域联合行动的实际，加快构建快速联动的跨部门、跨界治理信息平台，实现管理网格化。 第五，提升农民群众依法治理能力。实现善治，关键要令民开化。农民群众是农村社会治理的主体，要实现农村社会治理现代化，必须推动农村由村民社会向公民社会转型。针对少数基层干部法制观念淡薄，潜意识中的人治思想还没有完全消除的状况，将依法治理纳入政绩考核指标体系，推动党员干部带头学法、用法、尊法、守法，增强运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾的能力。由于受到文化程度、个人素质等客观因素的影响，大多数的农民群众不清楚自己有哪些民主权利，或者不能认真和正确地行使好这些权利，法制观念淡漠，易受人煽动等现象不同程度存在，要通过宣传教育推进农民价值观念的更新和变革，引导农民正确处理个人——集体——国家的关系，培育社会主义核心价值观，培养民主意识和公民意识，提升政治参与能力。发挥礼序家规、乡规民约的教化作用，以优秀传统文化重塑乡村内部的文化价值理念，为全面推进依法治村提供文化营养。针对农村矛盾纠纷多样化、难调处形势，将法制宣传教育纳入农村公共服务内容，结合农村土地征收征用、土地承包等问题，引导农民以理性合法的形式表达利益诉求、解决矛盾纠纷。宣传推广先行地区通过契约管理村务的先进经验，探索建立利益协调机制，调动不同主体参与社会治理的积极性，最大限度地实现乡村治理的契约化和合法化。 |
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