独家：优化村委会涉地职能的“加减乘除法”！

农

村集体土地制度改革的根本目的是通过还权赋能，激发农村发展活力，增加农民财产性收入，推动农村经济社会发展。村委会是农村土地制度设计中“躲不开、绕不过”的关键环节，改革红利能否“传下去、接得住、分配好”，土地管理任务能否“推得动、有人扛、出成效”，需要在深刻理解和把握村委会实质的基础上，做好其涉地职能的调整、优化工作。

现状

资源监管“缺位”

资产处置“越位”

当前，村委会在土地管理方面的“缺位”现象严重。从集体土地所有权角度来看，村级集体所有的土地违法建设占比很高，而乡镇集体所有的土地上则很少发生违法建设。少数村委会纵容违法建设，特别是村委会换届选举期间，有的候选人将许诺私搭乱建作为竞选“筹码”。

不仅如此，调解纠纷是村委会的重要职能之一，但现实情况是，面对“费力不讨好”的土地纠纷调处，不少村委选择“绕着走”，把矛盾问题“往上推”，常常导致矛盾纠纷“小事拖大、大事拖炸”。

与此同时，村委会资产处置的“越位”现象也屡见不鲜。村民通过村民大会或村民代表大会，依法具有本村重大事项的决策权。但有些村委会采取事后通报、以村委会议代替村民会议，甚至村委会主任自行决定等方式，绕过村民会议或村民代表会议法定程序，决定集体资产处置、分配事项。更有甚者，在合同签订环节约定村委会负有高额违约赔偿责任。这样一来，即便有村民因程序不合法推翻合同，也会使村委会面临高额索赔风险，进而造成村民利益的更大损失。

分析

服务属性“扭曲”

监督管理“真空”

在集体资产管理方面，村党支部、村委会和农村集体经济组织应该独立运作、各司其职、互相制约。但长期以来，因缺乏对集体经济组织的系统性制度安排，导致集体经济组织“弱化”、“虚化”，其职能通常由村委会代为履行。这种“权宜性”制度安排在集体资产不多、价值不高的时候问题不大，但随着集体资源资产价值不断显现，则容易造成村委会过分干预集体资产处置，“扭曲”其公共服务属性，增加集体资产依法、高效运行的风险。

而且，当前土地制度侧重于规范各级政府土地利用行为，管理要求、惩处措施等不适用于自治组织，难以有效约束其土地利用行为。现有的土地违法问责链条也局限于行政体制内，没有触及村级自治组织。违法建筑物既可以由村委会自行组织拆除，也可以由乡镇政府组织强制拆除。在拆违博弈中，乡镇政府因面临问责压力而处于劣势，会造成“村违法，镇买单”的局面，对村委会默许甚至纵容土地违法建设形成了负向激励。

此外，“村官”惩戒难也是问题之一。罢免“村官”程序复杂、门槛高，特别是一些非党员“村官”小错不断，但大错不犯，党纪管不着，廉政制度约束不到，法院难管，公安难办，某种程度上造成个别村官“不犯错则以，犯错就是大错”。

建议

兼容“乡村治理”

做好“加减乘除”

基于乡村治理的特殊性，需要在全面深化农村土地制度改革进程中，协调村级组织之间的关系，进一步优化、调整、明晰村委会职责和定位。通过改革，既要还权赋能，又要权责对称，既要发挥村级组织的自治优势，又要杜绝自治组织的选择性“失灵”。为此，建议利用“加减乘除”法，兼容乡村治理：

做好“加法”，充分发挥自治组织贴近村民的优势。借助村民代表大会和村民会议表决村级事务的治理优势，依法把拆除违法建设、调解矛盾纠纷、土地确权等管理职能交给村委会。以土地确权事项为例，依照现有法规，该事项的裁决权在乡镇政府。考虑到确权当事双方矛盾的尖锐性，当事者在乡镇政府裁决后普遍申请上级政府复议，直至法院判决，耗时三四年也是常事。对此，可以考虑乡镇政府与村委会合理分工，由乡镇政府负责跨村域土地纠纷确权，把村内土地确权的裁决职能交给村委会，由其依照法定程序出具土地确权建议，通过村民大会或村民代表大会表决生效。当事人如果不服表决结果，可以直接提起诉讼，省去乡镇政府和上级政府的裁决和复议时间。

做好“减法”，合理划分事权，简化涉地事项审批流程。每届村党支部、村委会的任期为三年，这当中真正用于乡村建设的可支配时间并不多。有的建设项目经过村干部艰苦工作，村民已达成一致意见，却因为换届、村干部更迭而终止。为此，要夯实农村地区的执政基础，让想干事、能干事的干部尽早依法依规干成事。这就需要创新集体土地管理方式，针对集体土地的特点，出台简单易懂、便于操作的政策措施。同时合理划分事权，把更多基础资料、审批事项交给乡镇政府，提升其管理水平和执法能力。另外，按照涉地事项的管理流程，梳理负面清单，允许类事项抓紧办，限制类事项依规办，禁止类事项没商量。

做好“乘法”，以责任机制倒逼源头治理。从所有权角度看，村委会是村级集体土地的所有者，按照“谁所有，谁负责”的原则，村委会应该是村级集体土地依法依规利用的责任主体，村委会主任应该是第一责任人。为此，应建立健全兼容村级自治组织的责任运行机制，以及覆盖全部涉地违法违规行为的制度体系。同时，打破现有土地管理“村违法，镇买单”的局面，切实追究村级土地违法责任，牢固树立村委会责任主体意识、村主任第一责任人意识，并加大对“村官”失职渎职的惩处力度。

做好“除法”，将集体资产管理与集体土地监督分开。明确村委会只负责公共事务，剥离其集体资产管理职能，转由集体经济组织负责，并在经费、人员、办公场所等方面保障集体经济组织的独立运作。在乡镇层面建立土地股份合作社、农工商总公司等集体经济“平台”，把“虚化”的集体组织具体化，将各村集体资产“装进”镇级集体经济“平台”，统一运营、统一管理。同时，建立集体资产产权交易市场，形成覆盖全部集体资产和各类交易行为的规则体系，明确各类集体资产要全部入市交易，对“场外交易”行为法律不予认可和保护。建议国家出台《集体经济组织法》等专门法律，依法确立集体经济组织的集体资产所有者代表地位，为其健康发展提供制度保障，坚决杜绝少数人侵蚀集体资产、侵害群众利益。

土地观察

由《中国国土资源报》主办的国土资源管理业务学习交流平台。内容涵盖土地利用管理实务、地产市场分析研判、国土资源法律法规解读、咨询答疑、案例分析等，为基层国土资源管理工作提供参考和借鉴，为广大群众深入了解土地管理政策提供服务。   

投稿信箱：[e-mail]