过程性行为影响行政赔偿因果关系的成立

过程性行为影响行政赔偿因果关系的成立

 

作者︱蔡小雪（原最高人民法院）金诚轩（最高人民法院）

原载︱《人民司法（案例）》2014年第4期

 

【摘要】

【裁判要旨】行政机关作出程序性事项的通知或告知行为，未对行政相对人权利义务产生影响的，不可能引起行政赔偿责任。　　

案号□一审：（2009）秀行初字第14号二审：（2009）渝四中法行赔终字第2号再审：(2011)渝高法行提字第95号申诉审：（2013）行监字第40号

 

【案情】

 

　  申诉人(一审原告，二审被上诉人)：重庆市超龙矿产品有限责任公司（以下简称超龙公司）。

 

　  被申诉人（一审被告，二审上诉人）：重庆市酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称县国土局）。

 

　  经酉阳方信成重晶石厂（以下简称方信成厂）申请，县国土局于2005年4月6日为其颁发了采矿许可证（编号：5002420510034），采矿地点为酉阳县涂市乡大林村，矿种为重晶石。该证有效期为1年。方信成厂办的采矿许可证名为开采重晶石，实际开采的是汞矿。2005年6月28日，超龙公司与方信成厂达成汞矿矿井转让协议。该协议约定：“转让金为130万元，包括0.7018平方公里汞矿山，库存200余吨矿石，厂房设备，现有证件、地质资料等。”2005年7月16日，原告超龙公司向被告县国土局申请在受让所得的矿区开发汞矿，并审查批准其采矿权转让。同年8月12日，县国土局书面通知原告：“根据你公司申请，开发银岭汞矿一事，我局已报市国土局，市局已于2005年7月26日上网公告，公告时间从2005年7月26日至2005年8月9日止，你公司程序合法。”之后，超龙公司边办证边进行生产建设。2006年9月5日，被告县国土局在《酉阳报》上发出了（2006）第1号采矿权招拍挂出让公告，出让矿区为“酉阳县银岭汞矿区”，报名时间为2006年9月5日至14日。9月15日，被告又将报名时间延长至9月24日。9月26日，被告县国土局在只有酉阳县双银矿业有限责任公司（以下简称双银公司）一家企业报名的情况下，以126万元的价格将银岭汞矿区出让给了双银公司，并于当日签订了采矿权成交确认书、采矿权拍卖出让合同，并给双银公司颁发了5002420610069号采矿许可证。从该证与方信成厂的采矿证上记载的拐点坐标看，其面积大部分重叠。2006年10月，原告超龙公司得知被告县国土局将银岭汞矿的采矿权许可给双银公司后，在协商无果的情况下向酉阳县人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告县国土局为双银公司作出的关于酉阳县银岭汞矿采矿权行政许可。

 

　  酉阳县法院受理后，判决撤销县国土局向双银公司颁发的许可证（5002420610069号采矿许可证），原告超龙公司未上诉，一审判决生效。

 

　  超龙公司向重庆市第四中级人民法院起诉，请求确认县国土局的颁证行为违法并赔偿其经济损失86.6万元。重庆市第四中级人民法院指定该案由秀山县法院受理。秀山县法院受理确认赔偿之诉后，超龙公司增加损失130万元，共计216.6万元（其中86.6万元为前期投入，130万元为采矿权转让价款）。秀山县法院审理过程中得知，县国土局与双银公司不服酉阳县法院的撤销判决提起申诉，酉阳县法院已经裁定对撤销许可证之诉再审。因此，秀山县法院决定中止在审的确认赔偿之诉。

 

　  县国土局为双银公司作出的采矿权（编号5002420610069）行政许可经一审撤销后，在再审之一、二审诉讼中被确认为颁证程序违法。后秀山县法院恢复行政赔偿之诉，也就是本文讨论的内容。

 

　  【审判】

 

　  重庆市秀山土家族自治县人民法院认为，作出行政侵权赔偿应满足三个条件，一是行政机关的具体行政行为违法，二是行政相对人有损害事实，三是行政机关违法的具体行政行为与行政相对人的损害事实有因果关系。2005年6月28日，原告从方信成厂受让后即向被告申请开采汞矿并批准其采矿权转让，被告亦于同年8月12日通知原告其申请程序合法。虽然原告当时尚未取得合法的采矿权，之后被告对原告边办证边投入生产建设也是明知默认的。2006年3月，双银公司又在同一矿区向被告提起采矿申请，其申请的矿区范围与原告受让所得的矿区大部分面积重叠。被告在审查双银公司的申请时明知该矿区与原告有利害关系，在没有通知原告进行陈述和申辩的情况下，许可双银公司在此采矿，因此原告的损害事实与被告业经确认违法的的颁证行为之间存在因果关系。

 

　  重庆市秀山土家族自治县人民法院判决：酉阳县国土局赔偿超龙公司人民币211.4135万元。

 

　  被告县国土局不服，向重庆市第四中级人民法院提起上诉。重庆市第四中级人民法院对一审法院认定的证据与事实予以确认。

 

　  重庆市第四中级人民法院认为，上诉人县国土局先将银岭汞矿的开采权许可给方信成厂（后由方信成厂转让给被上诉人超龙公司），然后又许可给了双银公司，上诉人对同一矿区进行了两次许可，对于后一次许可，已通过行政诉讼，被确认违法。被上诉人据此提起本次行政赔偿诉讼，其主张是否予以支持，必须以被确认违法行为与其主张的损失之间存在因果关系为前提。方信成厂将采矿权转让给被上诉人后，被上诉人即向上诉人申请批准其采矿权转让和矿种变更。上诉人接此申请后，即书面通知被上诉人“根据你公司申请，开发银岭汞矿一事，我局已报市国土局，市局于2005年7月26日上网公告，公告时间从2005年7月26日至2005年8月9日止，你公司程序合法。”因此，虽然采矿权转让未获正式批准，但作为国家行政机关的上诉人，其答复使被上诉人有理由相信其申请事项能够获得批准。在被上诉人等待正式审批过程中采矿许可证失效和矿种未变更，责任在上诉人。因此，被确认的违法行为与损害后果之间存在因果关系。

 

　  重庆市第四中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

 

　  后重庆市人民检察院抗诉，重庆市高级人民法院再审查明的事实与二审查明的事实一致，但是该院认为，本案采矿权转让未经有权机关批准，超龙公司与方信成厂签订的汞矿矿井转让协议无效；县国土局的颁证行为虽然已被确认违法，但与超龙公司的损失之间不存在因果关系。

 

　  重庆市高级人民法院再审判决撤销原一、二审判决，驳回超龙公司的赔偿请求。

 

　  超龙公司不服再审判决，向最高人民法院提起申诉。该公司认为县国土局的通知应视为对其开发汞矿申请的批准，因此申诉人应获得银岭汞矿采矿许可证；然而，县国土局存在“一个采矿权，两次许可”，因此申诉人的损失与县国土局的违法颁证行为存在因果关系，县国土局理应赔偿。

 

　  最高人民法院经审理认为，根据《探矿权采矿权转让管理办法》第四条、第六条第一款第（一）项、第十条第三款和《重庆市矿产资源管理条例》第四条、第三十九条第一款第（一）项的规定，采矿权转让“应当具备投入采矿生产满1年的条件”和“需经省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门批准”，然而超龙公司与酉阳方信成重石晶厂之间达成的汞矿矿井转让协议与之不符，该协议无效。至于超龙公司提出的县国土局的书面通知就是对采矿权转让的批准的申诉理由不能成立，该通知只涉及程序事项，没有就实体问题做出回复。县国土局在酉阳方信成重石晶厂采矿许可权到期后，通过招拍挂方式向案外人双银公司颁发采矿许可证的行为不构成一个采矿权两次许可。超龙公司前期投资的损失与县国土局向双银公司的颁证行为之间不存在因果关系，本案的行政赔偿请求不成立，重庆市高级人民法院依法驳回，并无不当。

 

　  最高人民法院决定不予再审立案。

 

　  【案件焦点】

 

　  根据国家赔偿法第三条和第四条的规定，国家赔偿责任的构成要件包括侵权行为主体、执行职务的行为、损害事实和因果关系四个方面：一是国家机关和国家机关工作人员以及其他组织、个人在法律授权或者接受国家机关委托的情况下才能构成侵权行为的主体；二是国家机关及其工作人员只有违法行使行政职权时的行为才可以引起行政赔偿；三是执行职务行为必须造成被侵权人的合法权益受到损害，包括人身权、财产权等，考虑到国家财力的承受能力，此处的损害事实以法定损害事实为限；四是引起赔偿的损害事实必须为侵权行为主体执行职务的违法行为所造成，即执行职务行为是原因，损害事实是结果。

 

　  本案涵括三种行为：①民事合同行为：方信成厂与超龙公司之间的汞矿矿井转让；②过程事实行为：县国土局对超龙公司的书面通知；③具体行政行为：县国土局给双银公司颁发采矿许可证。

 

　  根据双方当事人的意见，最高人民法院合议庭将本案争议焦点归纳为：

 

　  ⒈损害事实要件：申诉人超龙公司是否拥有合法的汞矿开采资格被县国土局的颁证行为所侵害？

 

　  ⒉因果关系要件：申诉人超龙公司的损失事实与县国土局的颁证行为之间是否存在因果关系？

 

　  【法理分析】

 

　  我国确立国家赔偿制度的主要目的在于对被侵权人进行赔偿，因此损害事实的存在是国家承担侵权赔偿责任的首要条件；损害事实的存在以被侵权人具有合法权益为前提，否则赔偿无从谈起。

 

　  一、申诉人无合法权益，损害事实不存在。

 

　  申诉人超龙公司认为应将县国土局的书面通知视为对其转让协议和开采汞矿申请的批准，因此公司享有合法的汞矿开采资格。最高人民法院合议庭则认为超龙公司不享有合法的采矿权，因此损害事实不存在。理由如下：

 

　  ⒈从转让效力看，申请未经有权机关批准，转让协议无效。

 

　  超龙公司的开矿申请包含两层：一是请求批准其与方信成厂的采矿权转让协议（重晶石）；二是请求在受让矿址上变更矿种（汞矿）。根据国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第四条、第十条第三款和《重庆市矿产资源管理条例》第三十七条的规定，申诉人超龙公司与方信成厂之间的采矿权转让协议只有经重庆市国土局的批准才能生效，即县国土局不具有采矿权转让的审批权。

 

　  ⒉从转让条件看，开采未满1年，不符合采矿权转让的申请条件。

 

　  按照《探矿权采矿权转让管理办法》第六条和《重庆市矿产资源管理条例》第三十九条的规定，转让采矿权应具备的条件之一是“投入采矿生产满1年”。本案方信成厂矿产开采未满1年，不符合转让采矿权的必备条件。

 

　  ⒊从通知内容看，通知仅是程序事实的告知，不包含批准之意。

 

　  县国土局通知中的所谓“市局公告”，经查公告标题为酉阳县2005年采矿权出让计划建议公示，公告的部分内容为：“对拟出让采矿权有异议者，请在公示截止时间内向我局提出书面意见。”可见，通知中载明的市局公告，仅是采矿权出让计划建议，同时给予采矿权异议机会，不包含批准之意。

 

　  最高人民法院合议庭认为，从审批权限看，因县国土局不具有采矿权转让的审批权；从县国土局的书面通知内容看，明显为程序事实的告知，属尚未成熟的过程行为，因权利义务尚未确定，对外不产生批准的效力。加之，申请人转让年限未满1年，该书面通知不可能成为一个合法有效的批准行为。即使审批权限和转让年限满足，对外也不产生批准的效力。据此，超龙公司与方信成厂之间的转让协议仅仅成立，尚未获得审批机关批准，故未生效；超龙公司要求的行政赔偿缺乏合法权益受侵害的事实。

 

　  二、申诉人所受损失与被诉行政行为之间无因果关系。

 

　  国家赔偿责任的另一个重要构成要件是国家侵权行为与损害事实之间存在因果关系，即执行职务行为是前因，损害事实是后果。申诉人超龙公司认为县国土局存在“一个采矿权，两次许可”，正是县国土局对双银公司的颁证行为侵犯了申诉人已经合法获得的采矿权，因此公司的投资损失与县国土局的颁证行为之间存在因果关系，所以其行政赔偿请求应予支持。根据申诉人之意，超龙公司的受侵害合法权益包括：一是已经合法获得的采矿权；二是对该矿址所作的投入。

 

　  最高人民法院合议庭认为，县国土局的颁证行为未对申诉人的前述两项权益造成侵害，申诉人主张的因果关系不能成立。理由如下：

 

　  ⒈对于采矿权的侵害，属没有损害事实何来因果关系。如前所述可知，申诉人超龙公司始终未能获得采矿权资格，申诉人超龙公司提出的县国土局存在“一个采矿权，两次许可”的主张缺乏事实基础，因此县国土局对双银公司的颁证许可行为不会对申诉人超龙公司产生许可侵权，没有损害事实也就无赔偿的必要。

 

　  ⒉对于投资损失，属有损害事实没有因果关系。本案超龙公司诉称损失共计216.6万元（其中86.6万元为前期投入，130万元为采矿权转让价款）。最高人民法院合议庭认为申诉人216.6万元的投资损失与县国土局的颁证行为之间缺乏直接的因果关系。其中，130万元损失为矿井转让的合同对价，可以通过民事途径追偿；至于86.6万元损失，是申诉人在未取得合法采矿权资格情况下的前期投入，应由其自负经营风险。

 

　  就本案而言，为确立行政机关是否应当承担赔偿责任，法官运用责任构成要件，就合法权益、损害事实和因果关系进行了全面的分析和评价，可以说三个要素之间的关系是单向性的，即没有前者就没有后者；遵循此要点，审判实践中判断因果关系时，就不容易受到干扰。

 

　  综上，重庆市高级人民法院再审行政判决驳回超龙公司的赔偿请求并无不当，故最高人民法院决定不予再审立案。