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推进政府和社会资本合作（ Public-Private Partnership,简称PPP）模式，是拓宽公共投资项目资金来源，提高资源配置效率和公共产品（服务）质量及其供给效率、激发市场活力的重大举措。湖南省人民政府发展研究中心调研组(以下简称“调研组”）在与多个省直相关部门、投融资机构、PPP咨询机构以及PPP示范项目企业进行座谈和调研的基础上，对我省推进PPP模式的进展情况、存在的问题进行了深入探讨，并对进一步推进PPP工作提出政策建议。 一、我省推进PPP模式的进展情况 作为全国推广运用PPP模式首批8个试点省份之一和财政部6个PPP试点省份之一，我省在PPP制度建设、实践推广等方面取得了较好进展。 1、初步形成了PPP相关政策和机制 一是出台了PPP相关政策。省财政厅出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（湘财金[2014]49号）；省发改委提请省政府出台了《关于鼓励和支持民间资本参与公共领域投资的若干意见》（湘政办发[2012]112号），形成了《扩大民间资本参与公共建设领域投融资指南》。此外，其他省直相关部门和市县结合自身情况出台了相关文件，如，省住建厅提请省政府出台了《关于鼓励和引进民间资本进入市政公用事业领域的意见》，湘潭市政府制定出台了《湘潭市政府与社会资本合作(PPP)工作方案》等业务文件。PPP相关政策文件的出台为我省PPP项目的实施和推广提供了政策依据和操作规范。 二是实施PPP奖补机制。我省对参与PPP的民间资本实施奖补机制，如果民间资本采用PPP模式，给予一定的贴息和奖补，增加其投资资金的一定百分比。尤其是在“两供两治”方面，省财政厅与住建厅联合印发了《湖南省“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金管理办法》，对PPP模式下的“两供两治”项目给予贴息和奖补。 2、PPP项目取得积极进展 一是建立了PPP项目库。省财政厅和发改委分别建立了PPP项目库。省财政厅首批纳入项目库的PPP项目共87个，涉及城市基础设施、交通运输、文化教育、商贸物流等多个行业。省发改委PPP项目库中有拟建项目819个，在建项目156个，涉及城建、公共交通、环保、水利、教育、医疗、市政、休闲旅游等多个领域。 二是项目有序推进。省财政厅重点抓项目示范带动。截至2015年7月，省财政厅共向社会发布两批省级示范项目，总投资达1350亿元，其中，第一批项目投资583亿元。目前，2014年12月发布的第一批30个示范项目稳步推进实施，24个项目对接完成，21个项目确定了政府补助支持方式，17个项目确定了社会资本合作方，9个项目已经和社会资本达成了投资框架协议，其中6个项目组建了新的项目公司。新建的24个项目中，5个处于前期准备（论证）阶段，4个处于施工设计阶段，6个处于施工建设阶段。长沙磁浮工程项目以及湘潭九华污水处理厂项目列入全省首批PPP试点项目，湘潭九华污水处理厂项目并被财政部列入全国首批30个PPP示范项目，目前项目建设基本完成，预计于2015年第3季度全部完工并投入运行。长沙磁浮工程项目完成投资约26亿元，占估算总投资的6成，土建工程已于2015年7月实现全线“梁通”，站房及车辆段均已完成二次结构施工，预计2015年12月建成并试运行。 省发改委2014年10月发布了第一批124个PPP项目，截止2015年7月，项目协议签约率超过20%。省发改委PPP项目库中在建的156个项目总投资1094.90亿元。2014年、2015年省发改委在省预算内基建投资中设立民间投资专项，对50个项目给予了补助。 二、对策建议 我省要抓住国家鼓励推广运用PPP模式的机遇，更好地把握PPP的运作理念、运作机制和发展方向，使其正真成为我省经济社会转型的“金钥匙”。 1、建立健全PPP制度 一是建立严格的PPP准入与灵活的退出机制。准入机制方面，逐步建立包括企业信用等级、综合实力、实施方案、PPP运作经验和项目报价等指标在内的服务商体系标准，选取综合实力强、信用等级高、具有PPP运作经验且报价合理的企业参与PPP工作。退出机制方面，对于项目如期完成要终止的，协议双方要按照PPP项目的约定办理移交、接管手续；受突发情况影响需要临时接管的，要及时启动应急预案，对相关设施做出临时接管决定；对因公众利益需要提前收回的，应对经营者予以合理补偿。 二是完善风险分担机制。一方面，要明确政府和企业各自承担和共同承担的风险，合理分配责任义务。属于经营活动自身产生的商业风险，包括财务、运营等风险由企业承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律、利率、政策变动等风险，则应由政府独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。另一方面，引进保险机构、担保公司等第三方机构进行风险转移，承担自然灾害、战争等不可抗力风险，降低政府和企业承担的风险。 三是健全利益分配机制。一方面，确定合理的投资回报率（参考社会平均投资收益率），保证投资者合理收益。另一方面，制定动态利润调整制度。对可以盈利的项目，赋予其一定年限收费权。在经营期间，每隔一定周期，结合通货膨胀、人工工资水平、运营维护成本、项目收益率、财政负担、公共利益等因素，重新评估社会资本的盈利水平，开启调价程序，明确调整幅度；对不能盈利或微利项目，给予一定的财政补贴，并明确财政补贴数量。 四是完善监管和价格机制。监管机制方面，发挥法律法规强制力的作用，完善企业自身监管和政府在采购、投招标等方面的监管；对于专业性较强的PPP项目，积极引入第三方专业机构对PPP项目进行监管评价；利用PPP信息平台，规避信息不对称、寻租空间大、政府和企业违约失范等问题；最后，发挥公众的监督力量，完善公众监督的申诉渠道。一方面，在消费者协会中成立PPP项目投诉建议部门；另一方面，建立网络投诉平台，在省质监局等相关网站和红网、等主流网络媒体的网页上建立投诉及建议平台，借助互联网平台对评价数据进行系统管理与分析。价格机制方面，进一步改革水、电等公共产品和服务价格，打破公共产品行业的垄断，形成透明的定价机制。 2、加强PPP人才队伍和专业机构建设 一是加强高校PPP人才培养。建议省内高校联合PPP办公室成立公私合作研究院，设立公私合作专业，依托政府部门资源优势和省内高校专业团队，并广泛整合国内外的专家力量，致力于组织PPP课题研究与规划设计，开设PPP课程，联合培养PPP专业人才，为PPP工作的推进做好人才储备工作。 二是进一步加强政府人员培训。举办多层次、宽领域，具有较强针对性的专题培训，注重培养政政府人员尊重市场、尊重合同的“契约精神”，提升PPP合作的实践操作能力，在实践中积累一批专业性强、技能充实的高素质人才。 三是鼓励PPP咨询机构发展。鼓励支持省外著名PPP咨询机构在省内建立分支机构；建立开放的PPP咨询服务机构库，面向社会公开征集符合条件的PPP咨询公司，择优确定PPP咨询服务机构进入PPP咨询服务机构库；发挥我省智库优势，引导智库积极开展PPP相关研究，为我省发展PPP模式提供咨询服务和智力支持。 3、加快PPP信息平台建设 一是尽快搭建平台。财政部门和发改部门应按照财政部和国家发改委的统一要求，尽快搭建上下贯通、涵盖项目管理和信息服务功能的PPP信息平台。 二是做好信息采集。各相关部门应及时将我省PPP储备项目、执行项目、示范项目等信息采集到信息平台中，确保信息采集准确、完整、规范。 三是及时发布信息。及时发布PPP项目相关信息，让行业部门、社会资本、专业机构、社会公众能在第一时间分享公开信息，主动参与PPP项目。 四是做好数据分析。充分运用大数据等信息技术，对平台信息进行分类监控和分析，为完善PPP项目评估和监督体系，跟踪PPP政策实施效果，全面提高管理水平和工作效率，提供有实用价值的信息支撑。 4、加大PPP协调推进力度 一是加强顶层设计和协调。整合各部门PPP资源，成立更高层级的PPP工作领导小组，全面统筹协调全省PPP工作，尽快形成统一的PPP认识、操作流程和管理办法。 二是加大推广力度。一方面，要善于学习借鉴国际国内PPP项目运作的先进作法和成功经验，吸取国内外PPP失败案例的教训，用于指导全省推行PPP模式的具体实践。另一方面，更要注重PPP示范项目和试点城市的实际经验总结，在长株潭试点的基础之上，挑选比较成熟的项目，在全省范围内大力推广；同时要加大非示范项目的推广，尽快形成科学、规范指导的合同文本。 5、进一步拓宽PPP融资渠道 一是设立PPP发展基金。根据PPP规模，由省市财政以及社会合伙公司共同筹措一定数量的引导基金，充分发挥引导基金的“种子”作用，争取撬动银行、保险、信托等金融机构和社会资本共同参股设立PPP发展基金。 二是加大结构化融资。鼓励PPP项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。 三是加大债权与股权融资。鼓励PPP项目公司通过发行企业债券、项目收益债券、非金融企业债务等方式进行债权融资以及通过公开市场发售、私募发售等渠道进行股权融资。 四是加大抵押贷款融资。鼓励PPP项目公司以股权进行担保贷款、以预期收益质押贷款，同时在经营期间将相关土地使用权转让给项目公司，项目公司以土地使用权抵押贷款，但要严格限制土地使用权的抵押权限，仅能用于PPP项目融资抵押。 （整理编辑者：湖南人和人（娄底）律师事务所）
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