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作者黄金荣，中国社科院法学所副研究员。原标题：全国控烟立法已容不得再退缩。
据悉，国务院《公共场所控制吸烟条例》草案在搁置一年多后，今年将正式被提上国务院的行政立法议事日程。 本来这对中国烟草控制事业和公共卫生事业来说是一个极好的消息，毕竟人们对于这个条例期盼已久。但很快又有消息传出，目前控烟条例草案可能对办公室之类的办公场所不予禁烟，并且还将允许餐饮娱乐等场所设置吸烟室。 如果这个消息属实，那就意味着此条例草案规定出现了严重倒退，通过这个条例实现中国全面无烟的目标也将成为泡影。 这个条例草案之所以不再奉行2014年征求意见稿较严的控烟标准，理由不难想象，除了经济因素，无非是考虑到中国烟民众多，政府的控烟执法能力不足，因此试图通过降低控烟标准减少执法阻力。 这类观点虽然只是老调重弹，但现在看来已经实实在在误导了现在国务院的控烟立法，因此我们对这些似是而非的观点仍然有必要予以澄清。 对于控烟立法是否应实行全面无烟的问题，我们首先必须明确，室内公共场所实行全面无烟是我国已加入的《烟草控制框架公约》的明确要求，是一个直接涉及到我国是否履行国际法义务的问题。 如果不按照公约要求“在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所”防止公众接触烟草烟雾，就是直接违背这种国际法义务，违背中国政府自己作出的政治和法律承诺。公约之所以提出这种严格要求，并且不允许设立吸烟室，原因就在于，只有这样才能真正防止公众在室内公共场所受到烟草烟雾的危害。 《烟草控制框架公约》缔约方会议通过的公约实施准则就规定，充分的科学证据早就证明，“不存在符合安全标准的二手烟雾”，“工程技术方针，例如排风、换气和使用指定吸烟区，不能避免接触烟草烟雾”。因此，如果允许对大量公共场所进行豁免，或者允许室内公共场所设立吸烟室，那将会使这类公共场所达不到保护公众健康的立法目的。 从我国无烟立法的历史看，如果条例草案真的将办公室这样的室内工作场所排除在禁烟范围之外，那么这次国务院控烟立法的进步意义将非常有限，毕竟我国早就在1991年的卫生部《<公共场所卫生管理条例>实施细则》就已经要求相当多一般公共场所禁烟。 将设置室内吸烟室视为保护吸烟者权利之举或者视为有助于执法的必要妥协的观点也都没有任何法理和实践依据。 在室内公共场所禁止吸烟问题上，任何要求维护吸烟者在室内公共场所所谓吸烟权利的说法在法律理论上都是无稽之谈，因为任何人的权利都必须建立在不损害他人健康的前提之上，而室内公共场所吸烟必然会影响他人健康。法律完全有理由剥夺吸烟者本来就不应享有的在公共场所吸烟的 “自由”。 国内外控烟立法实践也早就证明，那种试图通过允许设置吸烟室的方式减少执法阻力和成本的做法根本就是缘木求鱼。事实上，允许室内公共场所设置吸烟室不仅无法防止二手烟危害，大大增加公共场所建设吸烟室的经济成本，而且还可能会大大增加执法成本，并严重影响执法效果，因为严格执行有关吸烟室的设置条件条款对于任何国家来说都是一个很大的挑战，而吸烟室设置条件无法严格落实的结果又会导致所谓的吸烟区和非吸烟区的区隔完全失去意义，2014年前北京允许餐厅设立吸烟室和吸烟区最终的结果是执法机关无法有效执法，餐馆禁烟标志也成为一种摆设。 在我国加入《烟草控制框架公约》已十年有余，北京、深圳和哈尔滨等城市的无烟立法陆续达到或者接近世界卫生组织全面无烟标准的情况下，国务院控烟条例实在没有理由再在设置吸烟室方面开口子。即使真的非要对娱乐场所这类个别场所开口子，也应像香港那样通过暂缓一年实施而不是允许设置吸烟室的方式进行。 对于控烟执法可能产生的阻力，我们既不能低估，但也不能高估。我们应该看到，到现在为止还没有任何一个国家和城市的民意测验结果不支持公共场所的无烟立法，这也是自2003年以来无烟立法成为世界性潮流的重要原因所在。 世界各国无烟法执法的经验也证明，只要在最初的几个月宣传得力，严格执法，鼓励公众参与，就可以迫使公众快速养成守法的习惯，以后的执法阻力就会大为减少。我们不能否认，涉及日常行为习惯的控烟立法必然会有不少阻力，但这是任何国家和城市的无烟立法都必须要面对的现实。 在这种情况下，一个国家的政府在无烟立法方面的政治意志就显得特别重要。政府只有对制定和执行无烟立法具有强烈的意愿和意志，才能持续地推动无烟立法的发展和完善，为贯彻无烟立法和执法投入足够的资源，并且愿意克服无烟立法和执法中出现的困难。 我国在2006年之前众多城市无烟立法之所以执法效果不彰，既与无烟立法本身不科学有很大的关系，更与地方政府对烟草危害认识不充分，执法政治意志不强有关系。 在缺乏有效执法的情况下，很多地方城市无烟立法最后形同虚设，不仅无烟立法保护公众健康的立法目的没有达到，而且还严重影响了法律的公信力。但现在进行全国无烟立法和执法，我们应该有信心避免重蹈过去的覆辙。毕竟自从2006年我国加入《烟草控制框架公约》后，公众的烟草危害意识已有了很大的提高，城市无烟立法的立法技术有了实质性的提高，近些年北京、深圳、上海等城市无烟法的执法无论在执法能力建设还是执法机制方面也已积累了比较成功的经验。 控烟法律执法的关键问题永远在于政府对于贯彻实施控烟法律是否具有足够的政治意志和意愿，是否愿意在宣传烟草危害以及执法上投入充分的资源。 今年《慈善法》的修订已经让政府失去了一次证明自己控烟意志的机会，我们衷心地希望中国政府不会在制定和实施《公共场所控制吸烟条例》问题上再次失去证明自己的机会。 |
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