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关于公共场所禁止吸烟立法有关问题探讨
前言：我国是全球最大的烟草生产国、消费国和受害国。我国的卷烟产量已占全球产量的40%，烟民高达3.5亿，还有5.4亿人正遭受"二手烟"危害，每年死于烟草相关疾病者达100万人。我国35岁以上成人归因于吸烟的三类疾病（癌症、心血管疾病、呼吸系统疾病）产生的经济负担高达2237.2亿元，约占疾病经济总负担的六分之一。
目前全球已有17个国家为全面禁烟立法，中国虽开展控烟已近20年，但收效不大。由于缺乏国家统一立法，地方立法比例又小，更由于法律责任、执法机制的不完善，遵守率极低，形同虚设，根本起不到保护大众健康和社会环境的作用。 本文采用科学分析和比较研究的方法，对公共场所禁止吸烟立法的现实背景、法律基础、成功经验、履约职责、立法状况和社会态度等问题进行了较为深入、细致的阐述，并提出了建议。 一、公共场所禁止吸烟立法的现实背景
被动吸烟对健康的危害之大、之深、之广，是很多人没有意识到的。被动吸烟，指不吸烟者吸入吸烟者呼出的烟雾以及卷烟燃烧产生的烟雾，也称"非自愿吸烟"，或"吸二手烟"。 1、被动吸烟者吸入的烟雾中含多种有毒物质和致癌物质 卷烟点燃时会产生900℃的极高温度，产生的烟草烟雾中含4000多种化学物质，包含许多有毒有害的物质，如一氧化碳、一氧化二氮、甲醛、乙醇、甲烷、甲苯、氢化氰、铅、铝、锌、镁等，其中就有 40 多种物质具有致癌性，如苯并芘、氯乙烯、亚硝胺、多环芳烃、亚硝基甲苯、镉、镍、钋等。二手烟雾与吸烟者本人吸入的烟雾相比，很多致癌和有毒化学物质的浓度更高。 如今，二手烟雾已被美国环保署和国际癌症研究署确定为人类A类致癌物质。国立职业安全和卫生研究院已做出结论：二手烟雾是职业致癌物。 2、被动吸烟不存在所谓的"安全暴露"水平 很多人认为，只要吸烟人数少、房间面积足够大，危害可以减至最低，甚至没有危害，存在"安全暴露"水平。据研究，每燃烧一支卷烟所形成的烟雾超过卫生标准的6倍，为了将它稀释至容许浓度，就得把居室30m3空气每小时更换5至6 次，一旦烟草烟雾在室内形成就很难加以清除。在通气条件极差的环境下，暴露在充满烟草烟雾的房间内仅一小时，被动吸烟者血液中碳氧血红蛋白平均从1.6%升至2.6%，大致相当于吸一支焦油含量中等的卷烟。而目前在宾馆和家庭中常用的中央空调和普通空调，均无过滤清除苯并芘等类超微颗粒的功能。一般的空气净化系统可以除去大的颗粒，但不能清除小颗粒或者二手烟雾中的各种气体。实际上，吸烟区设立在同一建筑物内，通风设备、空调系统的正常运行，就会把二手烟雾传送到整栋建筑物中的每个角落。 因此，无论是将吸烟者分开、设置吸烟区，还是采取净化空气、装置通风设备等措施，都不能够消除二手烟雾对非吸烟者的危害。只有完全无烟环境，才能真正有效地保护不吸烟者的健康。 3、被动吸烟对公众健康（尤其对儿童和妇女）危害严重 被动吸烟增加成人肺癌、心血管疾病和慢性阻塞性肺病发生的危险性，增加哮喘发病风险，损害肺功能。呼吸二手烟雾即使时间很短，也会立即对心血管系统产生不良影响，发生心脏疾病的风险提高了25%～30%，发生肺部疾病的风险提高了20%～30%。 丈夫每日吸烟1～9支的妇女，患肺癌标化死亡率为11/10 万，患脑卒中危险性增高28%；丈夫每日吸烟 10～19 支的妇女，患肺癌标化死亡率为 14/10 万，患脑卒中危险性增高32%；丈夫每日吸烟 20 支以上的妇女，患肺癌标化死亡率为 18/10 万，患脑卒中危险性增高62%。与发达国家比较，我国女性吸烟率并不高，但由于男性吸烟率居高不下，超过一半的妇女每日生活在二手烟雾环境中，成为被动吸烟的主要受害人群。 被动吸烟对儿童健康的危害，涉及到儿童生长发育的各个阶段。无论是胎儿期母亲的主动或被动吸烟，还是出生后的被动吸烟，都能引发疾病，如婴儿猝死综合征、急慢性呼吸系统疾病、急慢性中耳疾病等，诱发或加重哮喘，影响肺功能的发育。研究资料表明，母亲吸烟，其孩子患婴儿猝死综合征的危险性是不吸烟的2～3倍。如果家中有2人以上吸烟，其危险性高达5倍。家长吸烟的孩子肺功能较差，因呼吸系统疾病住院率，是不吸烟的1.5～2倍，出生体低的儿童，比值高达2.6～4.8倍。因此，在强调公共场所禁烟的同时，不能忽视家中禁烟的重要性。 4、我国有5亿多人正遭受被动吸烟的危害 一方面，接触二手烟的人群众多。中华环保联合会最近公开的一项调查数据显示，我国吸烟人数为3.5亿，居世界各国之首，遭受被动吸烟危害的人数高达5.4亿，并且每年还以300万人的数量增加，其中15岁以下儿童有1.8亿。城市和农村人群接触二手烟的比例分别为49.7%和54.0%，农村高于城市。有20个省份接触二手烟的人超过50%，其中青海、甘肃、山西、陕西、吉林、内蒙古等北方地区比例高于60% 。 另一方面，被动吸烟发生场所广泛。家庭、公共场所和工作场所都是接触二手烟的地方。根据调查，被动吸烟最突出的是家庭，受害者超过4/5；其次是公共场所，受害人群达到2/3；工作场所的受害者也有1/3强。在被动吸烟人群中，因年龄、性别和职业的不同，在各类场所接触二手烟的比例也不同。青少年在家中、公共场所受二手烟危害的比例分别为43.9%和55.8%。和以往的调查结果相比，人们在公共场所接触二手烟的比例上升 。 5、立法缺失为影响被动吸烟影响的主导因素 第一，缺乏有效的在公共场所禁止吸烟的法律法规。由于缺乏明确强制的法律导向，无法有效约束吸烟行为，无法保护非吸烟者的健康权益不受二手烟危害。 第二，男性吸烟率居高不下，吸烟行为几乎不受限制。这是造成不吸烟者在多种场所接触二手烟的主要原因。 第三，"以烟待客"、"以烟送礼"的社会风气盛行。相当多的地区，"敬烟"被当作有礼貌的表现和社会交往的需要。 第四，一些吸烟者认为"吸烟是个人权利"。一些非吸烟者自我保护意识不强，不能理直气壮地制止他人在公共场所吸烟。 第五，公众仍然缺乏对被动吸烟的危害认识。如很多人错误地认为"只要通风设施好，吸烟对别人影响不大"。 第六，家庭内部、工作场所制止吸烟不力。由于身边都是领导、同事、家人，对于他们的吸烟行为不好劝阻，或规劝无效。 二、公共场所禁止吸烟立法的法律基础
任何一部法律都有其保护的法益，法益指的是被法律所承认和保护的利益。，吸烟行为侵犯的是特定环境被动吸烟者的人身利益和公共场所的环境利益。 1、吸烟行为侵害了公民的健康权利 在特定环境下，如办公场所或家庭，吸烟行为侵犯了特定对象即被动吸烟者的健康权。健康权指的是人享有或享受健康的基本权利。人们把健康作为一项权利提出来，希望拥有健康，享受高品质的生存空间，能够像诸如人身自由权、人格尊严权等权利一样，得到应有的重视、保护和促进。健康是基本人权，达到尽可能的健康水平，是世界范围内一项重要的社会性目标，是文明社会的共同利益所在。健康权作为一项基本人身权利，受到国际法和各国法律的普遍保护。我国宪法、刑法和民法通则等均规定，公民享有生命健康权。因吸烟行为导致被动吸烟者身体健康损害，应当属于侵害健康权的行为。 法律上的"权利"是指由法律所赋予的受到法律的支持与保障的一种力量，即所谓"法律上之力"。这种力量具有支配自己行为和限制他人行为的能力，并与"特定利益"要素相结合。健康是人生存的基本条件，良好的健康可以给个人带来谋生和体面生活所不可缺少的劳动能力及发展潜力。公民享有健康带来的上述好处就是公民健康权的特定利益要素。因此，健康权是特定公民依法享有健康利益的法律上之力。当吸烟行为侵害了特定公民的健康权时，法律就有必要予以保护，赋予被害人依法保护自身合法权益的权利。因此，有必要对吸烟行为予以立法禁止。 2、吸烟行为侵犯了社会的环境利益 在公共场所的情境下，吸烟行为侵犯的是环境利益。我们可以抽象出吸烟行为侵犯环境利益在事实上的一般过程：行为人的吸烟行为以环境污染或破坏的形式造成环境功能和质量的下降（侵害环境）,进而通过环境的媒介作用，导致不特定人活动空间质量下降或者健康损害。从利益侵害的角度分析，吸烟人的行为首先侵犯了作为公共利益的环境利益，然后通过环境的作用，侵犯了不特定人的人身利益。因此，这两个过程形成了吸烟环境侵权行为完整的事实构成。这两个过程互相依赖，私害（他人人身利益受损）的发生以公害（环境利益受损）发生为前提。从这个角度上讲，吸烟行为具有公害和私害的双重属性。 3、对吸烟行为的立法救济 按照一般的法律理论，有侵权就应当有救济。吸烟行为侵犯了他人健康权，也侵犯了环境利益。不但要赋予被侵权人私法救济的权利，还应当由公法凭借国家强制力对侵害健康权的吸烟行为作出处罚，以一体保护个人和社会利益。 一般情况下，吸烟对被动吸烟者造成的侵害不会在吸烟行为发生时就能显现出来，从医学上讲，吸烟危害人体健康是一个很长的过程，而且让被害人举证证明身体受到伤害是因为吸烟行为造成的，在实务中也存在障碍。因此，有必要从公法的角度对吸烟行为予以处罚。应制定一部专门规定公共场所禁止吸烟的法律规范，借助国家强制力对吸烟行为加以禁止。而且，被动吸烟者可以应法律救济的手段，对吸烟者的吸烟行为予以制止。 三、立法是禁止在公共场所吸烟的关键措施
一些地方和国家控烟的成功经验显示，立法是实现室内环境无烟化的关键措施。 1、香港特别行政区立法禁烟可资借鉴 香港禁烟的成功经验一直以来得到国际社会的广泛认可。其立法在公共场所和工作场所全面禁止吸烟，明确规定禁止吸烟的场所、场所管理人的义务、违法者的法律责任，成为全球典范。 香港《吸烟（公众卫生）条例》（香港法例第371章），一般称作吸烟条例或禁烟条例。条例于1982年订立，是香港最主要的禁烟法例。此法例旨在禁止在某些区域吸烟，并就烟草产品的包装、售卖及推广等方面作出限制和规管，并陆续进行修订，2006年香港立法会通过大幅扩大禁烟范围，在餐厅、酒吧、公园、扶手电梯以至室内公共地方等，均会作不同程度的禁烟。禁烟令于2007年1月1日开始实施，执法力度和宣传力度都很强。 有明确的执法主体，即香港控烟办公室，编制100人。场所管理人有规劝义务，包括规劝停止吸烟，要求提供姓名、地址及身份证明文件，停止服务，请当事人离开该场所，召唤警务人员协助。这体现了以劝阻为主、必要时可采取必要强制措施的原则。 任何人违反条例，可处罚5000港币。如依据该条例被要求提供其姓名及地址或出示身份证明文件时，不遵从要求或提供虚假或误导他人的姓名或地址，即属犯罪，须依简易程序定罪。 2、国际上通过立法禁烟的成功经验 在本世纪后期，许多国家和地区已经通过立法取得了禁止在公共场所吸烟的有益经验。随着履行《烟草控制框架公约》工作的深入，立法禁烟力度日益加强。2004 年 3 月，爱尔兰成为世界上第一个立法建立无烟工作场所的国家，无烟化的范围包括公共场所、所有的办公室、餐厅、酒吧和旅店。不到三个月，挪威的无烟立法也开始生效。此后，在这两个国家的引领下，新西兰、意大利、西班牙、几内亚、毛里求斯和乌拉圭等17个国家相继开展了创建无烟工作场所和无烟公共场所的工作。 爱尔兰、新西兰、挪威和其他国家地区的评价报告显示，全面无烟立法能够改善卫生状况，减少烟草消费，受到非吸烟者和吸烟者的欢迎，而且对服务行业并无负面经济影响。 一项爱尔兰立法效果评价研究结果显示，全面禁止吸烟的立法效果非常显着：与2003年10月立法前相比，吸烟率在工作场所从62%降到14%，在餐馆从85%降到3%，在酒吧、夜总会从98%降到5%；公众对全面禁烟的支持率也大大提高。46%的吸烟者表示，立法使他们更倾向于戒烟；在戒烟者中，80%的人认为立法帮助了他们成功戒烟，88%的人认为立法能够帮助他们防止复吸。 公共场所禁烟法规执行后，二手烟浓度下降，与被动吸烟相关疾病减少。挪威2004年6月1日开始实施工作场所禁烟法规，5个月后，工人中与吸烟相关的疾病都有所减少。2004年1月到 2006年3月，研究者对15个国家的128个酒吧进行的空气质量中烟草烟雾浓度的检测评估发现，全面禁止吸烟的酒吧平均细颗粒物（二手烟雾成分）浓度比允许吸烟的酒吧降低93％。 四、加快禁烟立法步伐是履行国际公约职责的需要
1、第一个限制烟草的全球性公约：《烟草控制框架公约》 2003年5月，在瑞士日内瓦召开的第56届世界卫生大会上，世界卫生组织192个成员一致通过了世界第一个旨在限制全球烟草和烟草制品的公约--《烟草控制框架公约》。2005年2月27日，《烟草控制框架公约》正式生效。 公约的主要目标是提供一个由各缔约方在国家、区域和全球实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触"二手烟"频率大幅度下降，保护当代和后代人免受烟草对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。其明确表达的原则均为硬约束条款： 普遍保护原则：所有人都应受到保护，以免接触烟草烟雾。所有室内工作场所和室内公共场所都应是无烟的。 100%室内无烟原则：不存在符合安全标准的二手烟雾。 立法原则：必须立法以防止公众接触烟草烟雾。自愿的无烟政策一再表明是无效的，不能提供适当保护。法律要想行之有效，应当简单、明了，便于执行。 尽快原则：每一缔约方都应在公约对其生效之后五年内提供普遍保护。 2、《烟草控制框架公约》已被国际社会广泛接受 《烟草控制框架公约》是联合国历史上得到最广泛支持的国际条约之一。截至2009年底，《公约》现有缔约方168个。各国达成共识，烟草带来的危害不容置疑，并决心遏制烟草的流行。 2008年12月31日，世界卫生组织发表《无烟环境国际现状报告》，表明世界目前有17个国家有全面无烟立法，占国家总数的9%；有12个国家在7至8类公共场所实施禁止吸烟立法；有46个国家在3至5类场所禁止吸烟立法；有114个国家在两类场所（医疗机构和教育机构）禁止吸烟立法。全球还有65个国家（包括中国）报告没有实施任何国家水平的无烟化政策。 世界卫生组织报告所指的8类无烟的工作场所和公共场所是具有禁烟阶段性和代表性场所：医疗机构、教育机构、大学、公共交通工具、政府机构、室内办公室、餐厅和酒吧。其中，后室内办公室、餐厅和酒吧的禁烟，要做到比较不容易。 3、我国加入和履约情况 中国政府积极参与了《烟草控制框架公约》的缔结过程，于2003年11月10日签署了公约，是第77个签约国。 我国十届全国人大常委会十七次会议于2005年8月27日批准了该公约，10月11日正式向联合国交存了批准书，90天后该《公约》在我国正式生效。公约约定每个缔约方都应在生效后五年内提供普遍保护。也就是说，作为缔约国，我国必须在2011年1月6日之前实现室内工作场所、公共场所100%无烟，保证居民呼吸的室内空气符合国际健康标准。 目前，公约生效五周年在即，中国也将交出阶段性的履约答卷，但现实极为残酷。"以百分制来打分，我们大概能打20分到30分。"中国疾病预防控制中心人员对此直言不讳。根据其发布的世界卫生组织全球成人烟草调查的中国部分数据，近三分之一的中国成年人（15岁及以上）吸烟，且有近八成中国人对吸烟危害不够了解。而且，在加入公约近五年后，中国国家层面的控烟行动计划仍未出台，相关的立法尤为缺失。 五、我国公共场所禁止吸烟的立法现状
1、全国性法律法规缺乏 我国目前还没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的法律法规，有关规定多是出现在相关法律法规的某些条款或细则中。 1987 年国务院颁布了《公共场所卫生管理条例》，1991年卫生部发布了该条例的实施细则，规定了影剧院、录像厅、音乐厅、舞厅、音乐茶座、游艺厅、体育馆、图书馆、博物馆、美术馆，商场、书店、公共交通等候室共13类公共场所禁止吸烟。 1991年第七届全国人大常委会第二十次会议通过的《中华人民共和国烟草专卖法》总则中规定："国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或限制在公共交通工具和公共场所吸烟。" 1991 年第七届全国人大常委会第二十一次会议通过的《中华人民共和国未成年人保护法》中第二十七条规定：任何人不得在中小学、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动场所吸烟。但对教育机构内的教师办公室和其他室内区域没有明确的限制。 1997年全国爱卫会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、民航总局颁布《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》，对公共交通工具及其等候室禁烟提出进一步的要求。 2、地方性法规总体不足 我国公共场所禁止吸烟地方立法始于1993年。据国家疾病控制中心统计，目前全国31个省会城市中除太原没有禁烟立法以外，其余30个直辖市、省会城市均已立法禁止公共场所吸烟，有154个地级及以上城市实施了本地公共场所禁止吸烟的规定。 2003年以后，北京、沈阳、银川、杭州、上海、广州等地各自制定了公共场所禁止吸烟的法规和规章，在覆盖场所方面有所扩大。例如：《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》覆盖了8类场所，但还不是全面无烟，在办公、餐饮场所还保留有吸烟区（室）。《银川市公共场所控制吸烟条例》覆盖了5类场所：医疗、教育、大学、公共交通工具、政府会议室等；《上海市公共场所控制吸烟条例》覆盖的场所也是5类：医疗、教育、大学、公共交通工具、政府公共服务场所等。 我国公共场所禁止吸烟地方法规从无到有、从粗到细，对控制各地区公共场所吸烟发挥了一定作用，但主要存在以下不足： 第一，地方立法比例不足一半。地级及以上城市中，有禁止吸烟法规的仅占45.7％，一半以上还存在禁止吸烟法规的空白。 第二，使用概念混乱，法规名称有禁烟、也有控烟，但控烟指的是与《烟草控制框架公约》政策相关的综合性立法。 第三，法律覆盖的禁烟场所很少。绝大多数地方规定禁止吸烟的场所只限于医疗、教育、政府机构等少数场所。在所有的地方法规中，办公室等工作场所均未列入禁止吸烟的范围。 第四，缺乏执法机制设计，可操作性不强。如一些条款规定对违反者"予以行政处分"或"依据有关规定给予处罚"，未规定具体给予何种处分。基本没有投诉机制和违反举报机制。 第五，执法主体不明确。几乎所有的城市立法都缺乏管理机构和专门的监督执法队伍，故难以实施处罚，有的地方甚至出现控烟14年无一人受罚的局面。 3、行业规定为数不多 中国民用航空局早在1983年就规定禁止在国内航班上吸烟，从2003年开始在所有国内国际航班上全面禁烟，是实现全行业禁烟的首个行业。1987年3月1日，北京火车站宣布为不吸烟候车厅。全国大部分进京特别快车已经成为无烟车厢，拉开了铁路禁烟的序幕。随着火车提速，铁路现代化的进程，全国火车第六次提速后，2007年4月开始，动车组快车全面禁烟。 中国疾病预防控制中心曾对全国14个省级疾病预防控制机构禁烟状况的调查表明，只是4个有禁止吸烟的规定，仅占全部被调查对象的28% 。在其他行业的禁烟工作更加任重道远。 2009年，卫生部、国家中医药局、总后勤部和武警后勤部共同颁布了《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》。这是中国唯一一个达到场所全面禁烟的政策规定。 六、公共场所禁烟立法已经成为社会共识
社会对法律的态度是立法的基础和执法的根基之所在。无烟立法已是民意所向、社会所趋，开展禁烟立法刻不容缓。 1、公众对禁烟立法的态度 近年来，社会公众对于公共场所禁烟立法的呼声越来越高。中国疾病预防控制中心在北京、上海、广州、长沙、郑州、银川和沈阳进行调查，无论吸烟者还是非吸烟者，90%以上都支持在公共交通工具、学校和医院禁止吸烟。超过 80%支持在会议室和工作场所禁止吸烟。接近50%的吸烟者也支持在餐厅和酒吧禁烟。 2009年8月搜狐网设立的"部分禁烟还是全部禁烟的立法讨论中，84％的网民要求室内公共场所全面禁止吸烟。从一个侧面说明全国公共场所禁止吸烟的立法已得到社会的广泛认可。 目前我国公众对某些公共场所如餐厅、酒吧禁止吸烟的支持率还不高，但随着立法和法律的有效实施，公众特别是吸烟者的认同度也是会逐步改变的。 2、经营者对禁烟立法的态度 北京市卫生局、市爱卫办及中国疾病预防控制中心控烟办公室向近 4 万家餐馆发出了《在北京市餐饮行业开展控烟行动的倡议》，同时对餐厅的经营者进行了调查。86.4%的餐馆经营者赞成餐馆开展控烟，但52.2%的餐馆经营者担心禁烟会影响其营业额。经验证明，在餐厅全面禁止吸烟不会影响餐厅营业收入。美国加州餐饮业1992年第一季度营业额为18亿美元，1996年餐馆实施禁烟法令后第一季度营业额为20亿美元。1998年在酒吧实施禁烟后，第一季度营业额为21亿美元，2004年达到30亿美元。 3、人大代表和政协委员的态度 越来越多的政协委员和人大代表关注中国的禁烟工作。近几年，全国两会有近600名代表、委员就控烟立法、提高烟草税收等禁烟问题提案。2008年和2009年的两会上，全国人大代表和政协委员共提出28件建议、议案或提案，要求制定国家公共场所禁止吸烟法律，保护人民健康。关心人数之多，议案提案之多，禁烟范围之广，引起了社会和媒体的广泛关注。 多位人大代表和政协委员认为，我国是烟草大国，吸烟不仅严重影响国民的健康与生命，还给国家和烟民个人带来沉重的经济负担。目前，没有相应的法律法规对在公共场所吸烟进行约束，有些营业场所甚至为了吸引顾客，索性连禁烟的标志都没有。他们建议，要尽快为禁烟立法，特别是在公共场所更应该强制执行。 七、立法建议
无烟环境建设是全社会之事，但无烟立法一定是国家履约必不可少的环节。随着北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等相继召开，相关城市都已经修订或正在修订地方禁烟立法，但缺乏国家层面上位法的理论指导，使地方法规的修订产生一定的困难。当然，地方法规的成熟和完善，有助于在全社会形成良好的引导、规范和推动作用。 由于全面控制烟草在我国时机尚未成熟，建议将《公共场所禁止吸烟条例》列入今年的立法程序，力争2011年内完成。必须扩大禁烟范围，明确执法主体，授权执法机构，加强监督力量，完善执法机制，增强禁烟立法的科学性，强化执法的可操作性。 作者单位：江西省抚州市人大常委会办公室宣传教育调研科
转自中国法制新闻网
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