《烟草控制框架公约》在中国

支持机构/中国疾病预防控制中心

烟草是人类健康的致命杀手。我国是世界上最大的烟草生产国和消费国，也是烟草最大的受害国。为遏制烟草流行，中国政府签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》（简称《公约》）。时至2016年，《公约》在中国生效已满10年。

前《公约》时代的政府控烟意识

早在20世纪70年代，我国政府就已经意识到吸烟有害于国民健康，1979年7月，卫生部、财政部、农业部联合发出了《关于宣传吸烟有害与控制吸烟的通知》。但我国目前还没有一部专门的控烟法律法规。有关控烟立法和政策多是出现在某些法律、法规、规章的某些条文或部分、以及某些规划、通知中。这些立法或政策，中央层面的主要有：1985年9月，中央爱国卫生运动委员会、铁道部联合发出《关于禁止在旅客列车上随地吐痰、乱扔赃物和在不吸烟车厢内吸烟的规定》；1987年4月，国务院发布的《公共场所卫生管理条例》；1991年卫生部发布了实施细则，规定了禁止吸烟的13类公共场所；1991年6月，第七届全国人大常委会第二十次会议通过的《中华人民共和国烟草专卖法》，规定了禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟、劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟。并对烟草包装和烟草广告做了限制规定； 1991年9月，第七届全国人大常委会第二十一次会议通过的《中华人民共和国未成年人保护法》，规定不得在未成年人集中活动的场所吸烟；1993年2月，全国爱国卫生运动委员会、卫生部联合发出《关于开展“卫生部门包括卫生工作者反对吸烟”活动的通知》；1994年10月27日，全国人大常委会通过《中华人民共和国广告法》，对烟草广告发布做了限制性规定；1995年，国家工商行政管理总局颁布了《烟草广告管理暂行办法》；1996年3月28日，全国爱卫会、卫生部、文化部、广电部、国家体委联合发出《关于开展无烟草文体活动的通知》；1997年，全国爱卫会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、民航总局联合颁布《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》；1997年，中国民用航空总局发布《民用机场和民用航空器内禁止吸烟的规定》；1997年，中央爱国卫生运动委员会、国家教育委员会、卫生部、共青团中央、中华全国妇女联合会联合发布《关于在儿童活动场所积极开展不吸烟活动的通知》。

从最早中央爱国卫生运动委员会发出车厢内不吸烟的规定到加入《公约》，我国的控烟工作在摸索中前行。

成立协调机制，积极履行《公约》

世界卫生组织从1999年开始，着手制定《烟草控制框架公约》。2000年至2003年，经国务院批准的由国家发展改革委、卫生部、外交部等12个部（委、局）组成的政府间谈判机构，积极支持并参与了《烟草控制框架公约》）的谈判和制定。2003年5月，第56届世界卫生大会一致通过了《公约》。我国于2003年11月10日签署了《公约》。2005年8月28日，第十届全国人大常委会第十七次会议正式批准《公约》，为第89个批准《公约》的国家。2006年1月9日，《公约》在我国生效。为了积极有效履行《公约》，2007年1月，在原政府间谈判机构的基础上，国务院批准成立了由国家发展改革委、卫生部等8个部（委、局）组成的中国履约部际协调机制，负责协调全国的履约工作。这些都向世界表明了中国对控烟工作的重视，表明了中国对在《公约》的框架下加强各国的合作，应对公共卫生领域的挑战以及保护公民健康的郑重承诺。《公约》为中国的控烟工作带来新的机遇与挑战。

《公约》生效后，中国政府加快了履约的步伐。2011年3月，卫生部重修的《公共场所卫生管理条例实施细则》明确室内公共场所禁止吸烟，并对公共场所吸烟标志的设定、公共场所经营者开展吸烟宣传、劝阻吸烟做了规定；2003年2月，卫生部和国家工商行政管理总局联合印发了《全国无烟广告城市认定实施办法》；2008年10月，新修订的《中华人民共和国消防法》规定不得在有火灾危险场所吸烟；2009年1月，国家烟草专卖局、国家质量监督检验检疫总局发布了《中华人民共和国境内销售卷烟包装标识的规定》；2009年5月，卫生部、国家中医药管理局、总后勤部卫生部等联合发布《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》，要求2011年底医疗卫生系统全面禁烟，并积极展开创建活动；2010年6月，教育部办公厅、卫生部办公厅联合发布《关于进一步加强学校控烟工作的意见》，要求中等职业学校和中小学校及托幼机构室内及校园应全面禁烟；高等学校教学区、办公区、图书馆等场所室内应全面禁烟；积极鼓励和推动各级各类学校按照《无烟学校标准》，开展创建无烟学校活动；2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，明确提出“全面推行公共场所禁烟”；2011年，中央文明委发布《全国文明城市测评体系（2011年版）》规定：所有室内公共场所和工作场所全面控烟，并有明显的禁烟标识。只有达到这个目标，才能够获得“全国文明城市”称号；2011年2月12日，国家广电总局办公厅发布《关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知》；2012年5月8日，卫生部等15个部门以卫疾控发〔2012〕34号印发《中国慢性病防治工作规划（2012-2015年）》，提出：“切实加强烟草控制工作，履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》。推动地方加快公共场所禁烟立法进程和国家层面法律法规的出台。继续加大控烟宣传教育力度。全面推行公共场所禁烟，党政机关、医疗卫生机构、教育机构等要率先成为无烟单位。鼓励医疗机构设立规范的戒烟门诊，提供临床戒烟服务，加强对医务人员的培训，提高戒烟服务能力和水平。”

2012年10月，国务院印发《卫生事业发展“十二五”规划》，清楚阐明“要加强控烟宣传，建立免费戒烟热线，全面推行公共场所禁烟，积极创建无烟医疗卫生机构、无烟学校、无烟单位、建立完整的烟草流行监测体系，认真履行《烟草控制框架公约》。到2015年，15岁及以上人群吸烟率在2010年基础上下降2-3个百分点。”2012年12月，国务院履约工作部际协调领导小组各成员单位联合发布了《中国烟草控制规划（2012-2015）》；2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于领导干部带头遵守在公共场所禁止吸烟等有关规定的通知》。2016年《“健康中国2030”规划纲要》提出的“到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%”控烟目标。

艰难的僵局扭转

 “十二五”期间控烟的实际效果如何？中国疾病预防控制中心采用目标任务一致法对“十二五”规划实施进行客观评估，其结论是“基本没有实现四大控烟目标”。与其说是规划失灵，不如说是政策不到位，落实不力。

根据2016年中国疾病预防控制中心（CDC）在全国范围开展成人烟草调查，旨在客观地评价各项控烟政策与干预活动的效果，也为制定“十三五”及中长期控烟规划提供依据。此次调查结果显示，中国烟草流行的趋势没有得到根本扭转，吸烟仍然是中国最大的公共卫生问题之一。在调查中发现：

“十二五”期间我国成人吸烟率几乎没有变化，烟民增长1500万人，吸烟者日平均吸烟量增加1支。2015年15岁及以上人群现在吸烟率为27.7%，现在吸烟者总数为3.16亿人。男性吸烟率为52.1%，女性为2.7%。经标化比较，2015年成人现在吸烟率与2010年基本持平。现在吸烟者日平均吸烟量为15.2支，较2010年增加1支。从不同年龄组看，男性15-24岁组、65岁及以上吸烟率是上升的，没有实现“十二五”控烟目标。

二手烟暴露情况有所改善，公众支持无烟政策。2010-2015年期间，在各种公共场所及家中看到有人吸烟的比例均有不同程度下降。其中，在政府大楼和医疗机构看到有人吸烟的比例下降最明显。公众对室内公共场所和工作场所全面禁烟的支持度很高。即使是吸烟者，对各类公共场所室内全面禁烟也有很高的支持度，即使是吸烟者也表示很高的支持度，但是涉及到餐馆、酒吧等场所就明显下降。这表明实施公共场所控烟是可以影响并改变人们的不良习惯。

医务人员向现在吸烟者提供戒烟建议的比例增加，但吸烟者戒烟情况无明显变化。医务人员向现在吸烟者提供戒烟建议的比例为58.2%，与2010年（33.2%）相比显著增加。戒烟比（曾经和现在每日吸烟者中，戒烟者的比例）为14.4%，与2010年相比无明显变化。现在吸烟者考虑在未来12个月内戒烟（包括计划在1个月内）的比例为17.6%，与2010年相比略有增加，无明显差异。这表明吸烟者缺乏戒烟动力，一是烟草高度成瘾，戒烟不是一件容易的事情；二是吸烟者只知道吸烟有害健康，并不了解吸烟真实的危害，不了解吸烟导致疾病是无法治疗、生不如死的。三是控烟政策宽松，吸烟者很容易保持吸烟状态。

公众对二手烟危害的认知有所提高，但对吸烟危害的认识仍不全面。公众对二手烟导致成人肺癌、成人心脏病和儿童肺部疾病的认知比例与五年前相比有显著提高，从27.2%上升至36.0%。公众对吸烟导致肺癌的认知度较高，接近80%，而对吸烟会导致中风、心肌梗塞和勃起障碍的认知度较低，分别只有31.0%，42.6%和19.7%。公众对“低焦油等于低危害”的错误观点缺乏正确认知，仅有24.5%的人有正确认识。这表明上述错误观点不仅十分流行，并严重误导社会公众。

控烟宣传覆盖面增加，但烟草广告和促销仍然广泛存在。人群在电视、报纸或杂志上看到控烟信息的比例为61.1%。与2010年相比有所增加。与2010年相比，人群看见烟草广告和促销信息的比例均有所增加，其中在销售卷烟的商店里看到烟草广告的比例增幅最大。这表明烟草制造商销售商仍然十分活跃，顶风而上，必须按烟草控制框架公约予以有效限制。

我们可以认为吸烟是典型的“既不利己，更不利他”的负外部性，最好的办法就是之一就是增加吸烟成本，目前我国提高卷烟税率并实现税价联动有相当大的空间。

烟草已经成为世界第一大无形杀手。2017年1月，世界卫生组织和美国癌症协会发布《烟草与烟草控制经济学》研究报告，指出全球范围内每年有约600多万人因吸烟死亡，因吸烟导致的健康方面的花费每年高达1万亿美元。在20世纪，烟草已造成1亿人死亡，如果现有烟草流行趋势得不到控制，21世纪将有10亿人死于烟草相关疾病。中国已经成为世界最大死亡之国，每年约有138.4万人死于烟草相关疾病，约占世界总量的1/4。烟草也是中国第一大无形杀手。

无论是从国内还是国际评估来看，从目标一致法的角度，客观评价“十二五”期间我国控烟效果，没有实现“全面推行公共场所禁烟”的目标，堪称“不及格”。烟草仍在全国范围内大流行，已经给我国带来巨大的健康、经济及社会损失。控烟不力也严重影响了中国在国际上的形象，也不利于推动全球控烟运动的发展。