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第二阶段：项目准备 合作范围及期限 参考因素：政府需要的公共产品或服务供给期限；资产的技术和经济生命周期；投资回收期；融资期限；设计期和建设期长短；财政承受能力；法定上限（最长30年）。 约定方式：建设期/运营期 展期：展期事由--政府方违约及政府方风险；项目合作期限届满是否继续运营等。 提前终止：不可抗力、严重违约、双方合意、政府方单方决定。 项目范围：产出范围决定运作方式，设计、建设、融资、运营、维护、移交。 排他性经营：例如要建一座桥，这座桥就要收取费用，那么这座桥附近就不能再建其他的桥。 ★注：要确定项目的合作范围及期限考虑的因素比较多，如政府所需的公共产品或服务期限、资产或技术的生命周期、要求的投资回收期、融资期限等。另外，约定的方式是含了建设期还是从运营期开始，还是建设期和运营期加起来不超过多少年，这些都要仔细考虑。此外，关于项目展期的一些约定，如政府方违约及政府方风险能否展期，项目合作期届满是否继续运营等。 运作方式 风险分配 风险分配原则 一是承担风险的一方应该对风险具有控制力； 二是承担风险的一方能够将该风险合理转移（保险）； 三是承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机，为了这个利益愿意承担风险； 四是由该方承担该风险最有效率； 五是如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。 风险分担分配管理 按上述原则，项目的设计、建设风险基本上由投资人承担，但部分内容政府可以给予一定程度的分担，如融资利率的波动。因为我国不确定期限内融资利率可能波动较大，那么期间如果由投资人承担风险，报价时就会报得非常高，这样政府支付的费用也会较大。但是如果把融资这部分单独提出来，发生利率波动时双方可进行直补或直减，这样投资人报的风险报价就少了，相应地也可以减少政府的投入。另外，通货膨胀引起的费用上涨，由政府给予一定的补贴一样，政府承担风险主要在这一块，即法律和政策的风险。 再比如说项目收归国有了，由第三个行政区划调整。在PPP项目中，投资人最大的风险是政府的履约风险，这里有两种情形： 一是政府有没有能力履约的问题，如西部某地政府一年的财政收入只有3亿元，但是规划了几十亿元的管廊，其肯定是不具备承担补贴能力的，这是投资人要着重考虑的。 二是行政区划的调整，例如有位投资人原本建了一座桥，当时是属于一个开发区的，但后来随着行政区划的调整，桥划归为另外一个区政府，这时两个政府之间就会相互推诿，都觉得这个费用不该由自己承担。包括政府换届，下一任领导会对上一任领导做的项目有异义，合同就难以顺畅按原来的履约。所以在项目实施方案里，这部分的责任和风险应该由政府来承担。 交易结构 交易结构和付费方式相关联。付费方式共有三种，一是完全使用者付费，政府授权成立项目公司，项目公司直接针对项目最后的使用者，且最终使用者的付费是可以覆盖到其提供的服务。二是完全的政府付费，即投资人成立项目公司以后，其付费收入完全来自于政府，向政府方提供服务，然后政府方按可用性以及绩效来付费。三是可行性缺口补助，这种方式介于上述两种方式之间，使用者付一部分费用，但还有一部分缺口，就由政府进行补贴。 回报机制>> 关于回报如何保证盈利但不暴利，可以实行“保底（保底使用量）+限高（超额收益分成）”，并与绩效挂钩。 ★注：保障有一个基本的使用量，即保底使用量，然后要进行限高，也就是超额收益分成，如北京地铁四号线就是这样操作的。就是说政府和项目公司的结算价格是合同的结算价格，跟政府和百姓的定价无关，当定价高时，多余收入双方要进行分成，相当于对收益进行限制，要和绩效挂钩。 合理收益率如何测算？测算时要参考行业平均收益率，以及同期银行贷款利率。以水行业为例，假如目前银行贷款利率是4.9，最多在这个基础上加2-3个点。其次要参考行业平均收益率，如水行业、污水行业，行业收益率在8%-12%，如果投资人最后测算的收益率是15%-20%，肯定是不合理的。 政府配套支持：项目审批、土地征拆、配套设施建设等。如果项目需要审批，期间政府就要进行协调，投资人最担心的就是土地的拆迁。另外对于配套设施的建设，也是由政府来做配套支持的，如当地水电道路等。 政府付费安排：是否纳入预算管理，是否通过人大决议，是否有相关承诺等。 定价调价机制>> ①定价机制 价格如何形成--政府定价还是市场定价 市场价测算--成本、需求 ②调价机制 PPP项目一定要有调价机制，调价一般会有调价周期。对于一个30年的项目，最好两到三年调价一次。实践中，有的项目六年调价一次，这样投资人就不可能弥补成本，投资人的风险报价就非常高，其实这种情况也不利于政府。 调价方式：磋商、公式、市场测试、第三方评估。业内有几种做法，一是双方设定调价时间然后磋商。二是采用公式调价，就是在双方的协议里约定一个公式，然后根据电、药、人工等涨幅相挂钩进行调价。三是市场测试或根据第三方评估进行调价。 调价程序：听证。 投融资结构>> 确定融资比例：固定资产投资资本金比例限制。 一般来说，对于注册资本金，国家比较放松，日前有关文件要求资本金达到20%就可以，但是不同行业有不同规定，基本20%就可以满足要求。 资金构成及来源：资金来源于各类补贴归属与政府或项目公司，如果归属于项目公司，这部分的费用就用于核减投资人的投资额，或者是核减其收益。 融资方式：融资期限多长、利率多少 担保要求：履约保函体系、融资担保 ★注：假如对PPP项目设置严格的担保体系，如投标时有投标保证金，建设期间有建设保证金，运营期间有运营保证金，运营完成后移交前一定专设移交保证金，而且各个期间参考的额度不同，就能最大程度保证政府的利益。 项目公司股权结构>> 股权结构：政府可以入股，也可以指定机构代表政府入股。 决策机制：政府是否派员进入管理层，还是在董事会或股东会层面参与公司管理？对于涉及公共安全和公共利益的重大事项是否拥有一票否决权，或由全体股东决议？对于比较重要的PPP项目，建议政府拥有一票否决权，但一票否决权的行使要有严格的限制。 退出机制>> 股权变更限制：范围、锁定期 优先购买权：股权变更要做一个限制，一般会确定项目两年或三年内不得转让，过了这个期限要转让的，也必须经政府同意。其次，接受转让的投资人资质信誉，包括各方面的技术能力，应不低于原投资人的，这是对股权转让的一些限制。优先购买权如何设置，社会资本方转让时政府是否有优先购买权等，都是要考虑的。 理清合同体系 政府授权实施机构和项目公司签订PPP项目合作协议，实施机构就是住建委或水利局以及相关部门。同时，政府可以授权平台公司和投资人通过股东协议和章程的方式成立项目公司，由公司实施项目，并和各方签订合同，总体来说有设计、施工、原材料、融资和保险几类合同，分别由相应单位提供。一般来说，设计和施工有时候分开，有时候是由很多单位来做的。 另外一个做法是：实施机构签订工程监理合同。因为PPP项目比较复杂，按常理说，监理合同是项目公司和监理来签订，然后对工程质量和进度进行全面把控，但是为了妥当起见，也为了政府方再多一项监督的渠道，一般来说政府方会直接委托监理，然后由它对项目直接进行监理。 搭建监管架构 （1）履约监管：限于项目协议确定的权利义务边界，包括自行或委托第三方进行全程跟踪监管合同履约，对项目进行绩效评估、中期评估和后期评价等。 （2）行政监管 主管部门：根据政府授权，与项目公司签订PPP合同，并对项目的投资建设运营进行监督管理的政府部门。 行业监督部门：包括各级发改、财政、国土、住建等部门，主要是在项目前期承担各类审批职责，并在各自职权范围内发挥监管作用。 一般监管部门：根据各自职责范围对项目的建设和运营等相关方面进行监督，履行相应职责，其关系紧密程度可能弱于行业监管部门，如电力、城管、公安、工商等。 （3）公众监督：项目公司应主动建立一套有效的公众沟通机制，包括但不限于重大事项公示、建立通畅的公众意见反馈渠道、搭建媒体沟通平台、重大事项听证机制等。 选择采购方式 PPP项目的采购方式主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。财政部113号文中第一次出现竞争性磋商采购方式，此种方式比较特别，和竞争性谈判只有两字之差，但却差别很大，当然在原则和选择方法上有很多相似之处。两者最大的区别在于竞争性谈判就是谈价，最终是以价格最低者胜出。但竞争性磋商不是，它分为两个阶段，对于主要的具体条件它可以和投资人一轮一轮地谈判，最终确定一个采购需求，然后让各供应商去报价。对供应商的选择选用综合评分法，报价占比小于30%（服务类）或60%（货物类），有的政府也可能将比例调整为10%或更低。这样，报价就不是最主要的因素，重要的要考虑综合能力。 也有人认为，竞争性磋商是为PPP模式而制定的采购方式，这也是实务界的认识。因为PPP项目确实比较复杂，通过传统的公开招标去选择投资人确实不稳妥，也确实选择不到满意的投资人。所以，竞争性磋商就比较稳妥。 |
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