对当前药品流通领域“挂靠”、“走票”违法行为的情况分析

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二○一二年三月二十六日

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对当前药品流通领域“挂靠”、“走票”

违法行为的情况分析

吴福元

近些年来，在药品流通领域，一些具有药品购销资格的生产、经营企业，通过“挂靠”、“走票”等出租、出借证照和票据的非法手段，使无证经营的违法分子披上合法外衣，从事非法的药品购销活动，成为假药流入合法渠道、正常药品流入非法渠道的主要途径之一。

一、“挂靠”、“走票”的方式和性质

（一）挂靠违法经营

国家局2007年9月印发的《关于进一步整治药品经营中挂靠经营超方式及超范围经营问题的通知》（国食药监市[2007]601号）指出：“挂靠经营是指药品经营企业为其他无证单位或个人提供药品经营场地、资质证明以及票据等条件，以使挂靠经营者得以从事药品经营活动。对于药品经营企业，接受挂靠的性质是出租、出借证照；对于挂靠经营者，进行挂靠的性质则是无证经营”，对挂靠概念和性质做出了明确界定。近两年来，“挂靠”违法活动又出现新的形式，挂靠经营者不再局限于挂靠经营企业，许多也挂靠在药品生产企业。现在药品市场上十分活跃的“医药代理”（也被称作“居间人”或“药虫子”），多数就是挂靠于一家或多家药品生产企业，以挂靠的企业名义，包销该企业产品乃至销售其他渠道的药品。

挂靠经营者利用合法药品生产经营企业为其提供经营资质和条件，其违法行为具有一定的隐蔽性和欺骗性，但也能够发现其中的问题：一是销售人员的企业员工身份不易确定；二是药品购销凭证与物流凭证（如验收、出库等记录）不符；三是往来资金不使用企业账户，往往使用现金结算；四是非企业人员利用企业的场地和设施销售非企业购进的药品。

（二）“走票”违法经营

“走票”是无证经营者为将从非法渠道获取的药品（可能为合格药品也可能是假劣药品）通过合法渠道销售出去，以给予一定利益的方式，从具有合法资质的药品经营企业获取相应的增值税发票，以该企业名义销售药品，使非法的购销药品行为披上合法的外衣。开具票据的一方属于出租出借证照的违法行为，获取票据的一

方属于借用他人合法资质从事无证经营活动。

（三）“走票”和“挂靠”的异同

“走票”和“挂靠”两种违法行为性质相同，行为相仿，都属于出租出借证照的企业与从事非法销售活动的无证经营者相互勾结，共同进行违法活动、获取非法收益，危害社会和公众利益。两者区别之处在于“挂靠”者一般依附于一家企业，利用给予的证照、票据、场地、仓库、设备等条件从事非法经营活动。“走票”者一般无固定的获取票据的企业，多是根据便利性、可行性和所需支付费用的大小来决定从哪里获取票据，与开具票据的企业多是一次性交往，不使用其经营场所、库房等条件，因此有着更大的隐蔽性和随机性。

二、“挂靠”、“走票”的成因

“挂靠”、“走票”是近几年来出现在我国药品流通领域的一种违法行为，其发生的原因与我国药品生产、流通行业的发展状况以及管理中存在的问题有着密切的关系。

（一）药品生产流通产业结构不合理

近些年来，我国医药产业得到了飞速的发展，使得大量社会资本进入医药领域，企业数量剧增，产生出过度的市场竞争。由于医药产业中“优胜劣汰”的竞争机制尚未形成，部分水平落后、竞争能力差的企业未能被淘汰出局。出于生存的需要，一些企业往往会在利益的驱使下铤而走险，造成各种违法违规行为的发生。

（二）法制的缺陷

在我国现有司法过程中，涉及药品违法犯罪行为的处罚较轻，对违法犯罪活动不能起到震慑和遏制的作用。尤其是涉及假药以及含特殊药品制剂的非法购销行为，存在很大的非法获利，由于得不到相应的惩处，某种程度怂恿了犯罪行为。此外，出租出借证照如果没有造成严重后果，企业直接责任人一般不会得到刑事处罚，较低的违法成本难以抑制相关人的违法冲动。

（三）监管能力和手段的不足

“挂靠”、“走票”违法活动具有一定的隐蔽性和欺骗性，在日常监管中查处存在一定难度，尤其是缺少有效的监督检查手段，使违法行为通过监管缝隙而时常得逞。此外，由于地方保护等多种原因，对涉案企业查处也经常难以到位，也是违法行为屡禁不止的重要原因。

（四）行政部门之间没能形成合力

“挂靠”、“走票”行为，除药品监管外，还涉及物价、税务、银监、工商、公安、卫生等多个部门管理职责。但由于我国行政体制造成的部门职能分割，整治违法行为很难形成合力。如药监部门曾在2009年下发过规范药品购销中票据管理的文件，但由于与现行税务政策存在矛盾，造成管理措施没有取得预期的效果。

三、“挂靠”、“走票”的危害性。

（一）假劣药品流入市场的源头。

假劣药品通过“走票”的形式就披上“合法的外衣”，经过“挂靠”的方式直接进入市场，甚至不法分子伪装造相关的药品质量鉴定文书，药品经营企业和使用单位又无法鉴别药品内在质量是否符合质量标准。各地药品监管部门由于经费、人员、时间和设备、检测技术等各种客观条件限制（尤其是市、县一级），对辖区内流通的药品逐一品种、每一批次都做到逐一检定，导致假劣药品的事件时有发生。其严重的后果是直接危害百姓大众的身心健康和生命安全。

（二）药价虚高不下的根本原因之一。

药品一经生产出厂，在药品销售过程中，普遍存在的销售模式是通过“挂靠”人员的销售，“挂靠”人员通过买断厂家生产药品销售权形成全国总代理、省级代理、市级代理、县级代理的模式，经销商层层加码。加上医药经销商、中介机构和医院利益的驱动，使三方结成利益共同体，他们都愿意抬高药价，以便从中获得更多的利益，导致药价虚高不下，“药价贵”的现象产生，抬高药价必须通过“走票”来达到目的。

（三）药品流通过程中“商业贿赂”的主要成因。

药品流通过程中的“走票”方式（甲地到乙地，乙地到丙地，丙地到丁地……），每个环节都抬高价格，有的品种到医院后的价格是出厂家是价格的几百倍甚至是上千倍以上。社会对此现象深恶痛绝。药品生产企业仅是收取出厂价格，药品经营企业仅是收取配送费，销售过程中的利益均进入药品经销商的手中。目前各省的药品招标形式各一，药品经销商在当前药品供大于求的现状下如何保证自己的经销的药品能够在招标胜出，须精心“打点”，先得“打点”招标中介机构，其次是“打点”医院，要中标必须有医院的支持，为追求利益的最大化，将药品经销商的中介机构和医院三方捆绑在一起，使药品招标工作偏离了招标的方向和目标，药价越招越高。药品中标后进入医院又要过“八关”，医院主管领导是否同意；医院药事会能否通过；科室主任会不会点头；药剂科主任说进多少；有处方权的医生开不开方；药房取药员是否会说这药没了；统计员是否如实报出销售数量“以论功行赏”；控制支票的会计愿不愿意让药品经销商尽快拿到现金。要顺利通过这一道道关口、每个环节都必须用钱来“润滑”，不给回扣不进货、不给提成不开方、不给红包不发药、不给现钱不提供正常的财务服务，甚至把药房的电脑单也能卖个数万元。

四、“挂靠”、“走票”违法行为监督检查的“切入点”。

（一）企业结构上进行分析。

1、上市企业和规模较大的企业，管理严格，“走票”的方式违反了国家有关法律法规的规定。企业若有“走票”违法行为其直接后果是违法成本大，企业就是有此想法也不敢从事该行为。

2、小企业尤其是企业股东由医药代表共同组建的公司（俗称草台班子），一方面是企业管理人员法律意识淡薄，管理水平低下；另一方面，企业人员素质低，不计违法成本；其三是企业管理者原来是从“挂靠”、“走票”捞到“第一桶金”而起家，对“走票”方式运用娴熟，赚钱快捷。这种性质的企业应该列为重点监督检查的企业。

（二）企业财务报表进行分析。

1、盘点表。企业每半年进行一次盘点，每年的盘点时间都在5月份和11月份。其目的就是应对税务部门的检查。因为每年的6月份和12月份是税收检查月。企业为了偷逃税款、少交税的目的，普遍企业是提早一个月进行盘点，进行调帐来应付税务检查。

2、月报表。检查中一般至少要看企业6个月以上的报表，从报表的收入支出及利润项目中可以看出“破绽”,有无“走票”行为。

（三）企业领用票据方面进行分析。

企业领用的增值税专用发票和增值税普通发票，两者是否相符，药品购进发票和销售发票数量不一致时，该企业就可能从事“走票”行为（通俗说法“大头小尾”）。

（四）药品的购进数量与销售量进行分析。

企业经营的品种多达几万个品种以上，少则几百上千个品种，监管人员如何查，一是查企业的主营品种，抽查企业经营的药品数量大品种。二是重点检查该品种的同品规、同批次、同批号的产品。其中对同批号的药品逐一核实购进和销售的数量追溯到底，就能发现问题。若购、销数量不符合时，该企业有涉嫌“走票”行为，

（五）资金的回笼情况分析。

一方面财务报表上核查，有无多开票，资金少入库或是少开票，多入库的现象。尤其是企业销售人员有收现金的现象。另一方面是在购销过程中，付现金，收现金不入账的情况。

（六）企业的经营方面分析。

目前，药品批发企业的销售单位是各级医院和诊所（门诊部、村卫生所）、药店。以做医院用药品种为主的企业（俗称：走医院），以做诊所类及药店的企业（俗称：走市场）的。从事医院用药品种为主的企业着重检查同一品种是否同一批次大批量地销往医院，且无报损现象，且同一批次药品在很短时间内销售一空，也就是说该品种未进入公司的仓库，直接由医药代表在公司外调（俗称：体外循环），甚至是从医药代表另一储存地点直接进入医院。这种现象的出现意味着该批次药品存在“走票”行为，甚至该品种已通过“走票”的方式在其他企业转了多次，该品种已经从出厂价的数倍翻升甚至百上千倍以上。销售诊所和药店的企业，重点检查购进药品增值税发票和销售药品的增值税普通发票，二者是否相符，有无不一致的情况。

五、解决问题的方法

“挂靠”、“走票”等出租出借证照的违法行为，是当前药品流通领域存在的突出问题，成为扰乱正常市场秩序、影响医药产业健康发展、危害公众用药安全的一颗毒瘤，必须坚决铲除。近两年来，各级药品监管部门采取了一些措施，制定了相关政策规定，在多次整治工作中都将这一问题作为工作重点，虽取得一定成效，但未能遏制其发展势头。如何解决这一问题，应当从问题产生和发展的各种因素入手，在几个方面采取治理措施：

（一）大力推进“二票制”的实施。

“二票制”即药品生产企业（厂家）销售时开出“一票”（增殖税发票）到药品批发企业，药品批发企业销售给医疗机构和药品零售企业再开出“一票”（增殖税普通发票），做到票货同行，一票一单，其根本目的：一是杜绝从非法渠道购进药品；二是杜绝“过票”、“走票”等违法行为的产生；三是杜绝药价虚高；四是在一定程度上对商业贿赂现象起到治理作用；五是药品监管部门整治药品市场秩序的一项“治本之策”；常抓不懈，绝不放松。六是推进药品行业诚信建设的一项有力措施，没有外部监管的手段和措施，单独考宣传教育，企业就会做到诚信自律，那是不现实的。

（二）药品实行全国统一定价。

国家定价部门在审批核实药品价格时，改革现有药品定价方式，对各种药品品种的生产技术、生产成本、工艺流程、流通费用予以重新核实，或采取价格听证的方法，最后核实一个合适的价格，由生产企业直接在药品的外包装打上批发和零售价格。

（三）加强药品流通环节的监督检查，严厉查处违法活动。一是通过贯彻执行新修订《药品经营质量管理规范》（GSP），对流通环节涉及药品购销、仓储、运输等行为进行全面规范，堵住监管漏洞；二是进一步加强药品日常监管，对药品流通中可能发生“挂靠”、“走票”的环节强化监督检查，增加对违法行为的监管压力；三是加大对违法行为的查处力度，对发现的违法企业依法严肃处理，存在售假行为的移交公安部门依法查处，加大违法企业和犯罪分子的违法成本。

（四）完善药品经营许可管理，建立药品市场退出机制，调整医药产业结构，形成良好药品流通环境。通过完善药品监管政策，建立科学、合理的许可制度，加速企业规模化、集约化发展，提高市场集中度，淘汰落后的、不符合经营条件的企业，消除过度竞争、违法经营的外部因素。

（五）加强科学监管能力，运用现代化手段提高监管效能。国家食品药品监督管理局近两年加大了实施药品电子监管的力度，逐步将电子监管覆盖到药品生产、流通和使用各个环节，提高了药品购销活动的追溯能力。如果药品电子监管能够取得预期效果，将会在很大程度上解决“挂靠”、“走票”所造成的购销假药和药品流弊的问题。

（六）完善有关法律体系。针对药品安全问题给公众带来的重大危害，必须加大法律的惩治力度。一是应当认真执行2011年《刑法》修正案（八）的有关规定，并做到执法必严、违法必究，对制售假药犯罪行为必须依法严惩。二是应当依照以上修正案的立法思路，加大对无证经营药品和出租出借药品生产、经营许可证以及冒用合法票据等行为的惩治力度，相关当事人应当承担必要的刑事责任。

（七）加强综合治理能力。“挂靠”、“走票”涉及国家多个管理部门的职能，要在治理中真正抓出成效，需要相关部门形成合力，从药品安全关系公众最大利益的角度出发，制定相应管理政策，配合药监部门做好药品流通监管工作。如税务部门应当加强药品企业增值税票据的管理，加大虚开增值税发票、偷逃国家税收行为的处罚力度；银监部门应当针对“挂靠”、“走票”中“洗钱”的行为，制定针对性管理措施，加强银行业务管理，堵住药品交易套取现金的漏洞；卫生行政部门应当严格医疗机构药品采购的管理，对有明显迹象为非法经营活动的应当有明确的应对措施。