观点|欧阳中球:新三农问题:农民分化、农业弱化、农村空心化

2000年，李昌平提出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，高度总结了十多年前的三农特征。时至今日，看着农村动则上百万建筑成本的花园洋房、80%劳力进城务工经商、大多数农村房屋空置、很多农村小学变为养殖场，觉得用“苦，穷，危险”不能再说明当前的三农问题。笔者认为当前的三农问题主要表现为：“农民分化、农业弱化、农村空心化”。

一、农民分化

第一，户籍农民不等于职业农民，“农民”需重新介定。

我们通称的“农民”包含户籍意义和职业意义。与城镇人口相对应的“农村人口”是户籍管理上的概念，而“农民”则是职业概念。本文仍然按原政策口径将“户籍农民”简称为“农民”。

中国到底有多少农村户籍人口呢？据2011年中国第六次人口普查公报，乡村人口6.74亿人，占总人口50.32%。这里的乡村人口指乡村常住人口，而不是户籍人口。2012年国家发改委李铁说，“我国有6.9亿的城市人口，户籍人口只占73.5%，农民工有2.2亿。”按照这个数字推算，我国农村户籍人口约为8.3亿，约占我国全部人口的62%。事实上，至少还有1亿到1.5亿农民处于城乡之间来回流动的状态,所以，实际长期居住在农村的人口可能不到5亿人，占户籍农民的60%左右。

40%的户籍农民在城市，职业呈多元化，已非为职业农民。制订农村政策，如无视规模分化如此之巨的户籍农民与职业农民，仍混为一谈，肯定文不对题。

第二，农村劳动力大部分进城务工经商。

农村户籍人口约为8.3亿，60岁以下的劳动力约50%，2.2—3.3亿进城务工经商，超过农村劳动力的50%。也就是说，农村劳动力的主体在城镇务工经商。研究当代农村问题，绕不开农民工问题。

改革开放以来，中国的人口红利主要在农民工身上得到体现。城里的重活、累活、脏活基本上是农民工在做，农民工成为工厂最吃苦耐劳的群体。但大多数农民工又不愿意回到农村去种田，因为在城市能够按月获得现金收入，没有干农活那么累，还可能获得发财机会，他们习惯了城市生活。所以绝大多数农民工的梦想，是在城里拥有自己的住房，子女在城市就学，象城里人一样全家团聚，按时作息。

第一代农民工有浓厚的乡土情结，人在城里，根在乡里。他们挣了钱，首先是把老家的房子改建，准备到乡里养老。而“新生代农民工”文化程度比上一辈高，对体力劳动的耐受能力比上一辈低，对农村情感比上一辈淡。在外出打工的村民当中，“新生代农民工”占到约60%的比例，他们虽然有农村生活的经验，但是却少有农业生产的经验，也没有培养起对土地和农业的情感。这一批人不愿意回到农村生活。

第三，城郊农民成为集体土地资产受益主体和利益博弈主体。

城郊的农民凭借地缘优势，成为农民当中一个特殊的群体，既获得更好、更多的地利，又陷入利益博弈场。

一是城郊农民的土地收益高。

一般而言，城郊种植蔬菜的农民，年收入约为农民平均收入的三倍；城郊土地租金约也在相对边远地区的二倍以上。

二是城郊农民成为征地拆迁的受益主体。

虽然当前征地拆迁官方价格并不高，但一个不争的事实是，因城市扩展被征地的区域，农民普遍富裕起来。征地分红和房屋、门面出租等使失地农民获得持续收益，远远超过种植收入。特别是城郊农村的村组干部，通过合作开发等形式，更成为征地拆迁的最大受益者。

三是城郊农民成为农民利益博弈主体。

由于城市发展和工业园区建设在地域选择上的不可替代性，征地拆迁不可避免，给城郊农民带来喜与忧，也由此产生要高价与强征强拆的博弈。湖南省一县域工业园招商引资某企业，历时五年，选址三处，都因个别农民不愿拆迁，至今未能落地。如一农户的蔬菜地要价100万/亩，征地部门感到无计可施。

第四，农民群体分化、利益多元、收入差距扩大是不可否认的事实，也造成农民的利益诉求多样化。

在乡务农的农民，希望外出务工经商的农民在城里落户，然后把全家迁入城市，并无偿放弃村组集体资产。而进城务工经商的农民，却希望家乡的资产能够资本化，能够变现，同时希望在城市落户的成本不要太高。

城市周边等待征地拆迁的农民希望农地彻底私有化，农地能够直接转变为建设用地，或者直接卖给开发商，失地农民能够获得更大的收益；但问题是，如果大幅度提高征地拆迁的成本，影响公共服务投入，农民进城落户的成本也将进一步推高，对农民工就业和落户城市都是不利的。因此说，被征地拆迁的农民与其他农民的利益是负相关的而不是正相关。

最近中央积极推行户籍改革，取消户口迁移限制（特大城市除外）。但只要户籍农民作为集体经济组织成员的身份不改变，在当前农村土地集体所有、土地不能买卖的政策下，进城农民不管是否在城市买房，都会尽量保留农村户口，保有在集体经济组织内的权益，犹如拥有一种期权。全国性出现农转非易，非转农难，户口仍然只能单向流动。这种政策的必然结果就是以土地为核心的农村生产资料凝固成细碎状态，无法实现资源的合理流动，难于实现生产要素的有效整合。

综上所述，当前农民的新特点是——农民分化：职业分化、收入分化、生存状态分化、利益诉求分化。

二、农业弱化

近年，农村免除农业税和统筹提留，推行农民医保，建设农村交通电力等基础设施，很多农民快乐自在。但农业发展中存在的“土地资源整合难、农业贷款难、农村引资难、农产品安全保障难、集体经济振兴难”等问题日益凸显，农业没有改变弱化的颓势。

一是土地资源“整合难”。

全国2.5亿农户承包了18亿亩耕地，平均每户经营7亩，其中14省人均耕地不到1亩，660多个县人均耕地不足0.5亩。经营规模小，效益低，导致大量农田被抛荒弃耕。华中科技大学中国乡村治理研究中心邢成举曾调查一个村，全村2400余亩耕地，总抛荒面积在800亩左右，占30%，有的村民小组土地抛荒比例高达50%。笔者调查一个双季水稻主产区，即便有国家双季稻补贴和乡村干部的努力动员，抛荒率仍然在20%左右，种双季稻的比例不到30%，双季改单季的达70%。农村土地资源整合的难度很大。

二是农业“贷款难”。

近二十年来，商业银行相继退出农村，只留下农村信用社和邮政储蓄。邮政储蓄在农村基本上只存不贷，信用社虽放贷但多数农民很难获得贷款。为什么？核心问题是农民缺乏可抵押的资产。农村土地产权不清晰，集体所有制虚化了产权主体；农民的住房、宅基地和承包权(林地、牧场)变现难或无法变现，都无法用来抵押；农具折旧很快，没有抵押价值。为什么农村的房屋不能抵押，而城镇的房屋又能够抵押呢？因为农村的房屋难于变现！除了地形限制以外，城镇的公用设施属于国有，农村的公用设施属于集体所有，集体经济组织内的成员都有权以种种理由对买卖和使用进行干预，除了本集体的成员，谁买了抵押物都难于使用。

资金瓶颈仍然是农业发展极大的制约因素。

三是农村“引资难”。

农业是薄利产业，受自然环境和市场环境的影响大。投资农业周期长、利益少、风险大，使农业招商引资很难。由于土地产权的集体性质，存在个别农户以集体的名义推翻协议的可能性，使投资农业的风险更大。

当前国家出台政策，试图在集体经济的框架下，通过推行所有权、承包权、使用权三权分离的方式，推进农业集约经营。地方政府也积极推动土地流转以促进农业产业化。事实上，越是三权分离，越无法有效解决贷款抵押的问题。改革开放三十年，国内虽可找到投资农业的成功例子，但与搞集体化的成功例子一样，比例不高，不具备普遍性。各级政府用巨资打造的新农村建设示范点，也犹如皇帝的新装，不具有示范意义，因为不可能所有村都获得示范点一样的财政支持。

资金是经济的血液，缺血的土地没有生机。不引入城市资本下乡，建设新农村没希望。

四是农产品“安全保障难”。

重金属超标的大米，农药超标的蔬菜，含瘦肉精的肉，注脏水的牛肉，避孕药养的水产，速生的鸡鸭，死猪肉做的香肠，加入潲水油的菜油，含三聚氰安的奶粉……不管是在超市买的，还是从农贸市场买的，甚至从老家父母菜园子采的，都不安全。因为农药、化肥、饲料究竟含些什么东西，谁也不知道。

由于小农经济的特点，我国无法建立可靠的农产品质量监控体系。在经济全球化的今天，外国的农产品不断进入中国的高端消费市场，而中国的农产品很难通过发达国家和地区的质量检测，难于卖出去。这种情况下，中国的农业能够发展吗？农产品安全无法保障，不仅影响城乡居民的身体健康和幸福指数，而且已经成了制约我国农业发展的瓶颈。

中国农业必然要经过集中兼并，规模经营，方能依靠现代信息技术建立实在的农产品身份证，建立可靠的农产品质量监控体系。辅以严厉打击假冒伪劣，保护优质品牌，方能打造国产的放心食品和可靠品牌。

笔者判断，家庭小农经营无法建立农产品安全保障体系，更无法实现农业产业升级。

五是集体经济“振兴难”。

村组集体功能退化是不争的事实，村组集体资产不断缩水，筹资筹劳功能丧失，这些不是一句壮大村组集体经济的口号能够解决的。那么多国有企业倒闭破产，凭什么村组集体经济就能够独善其身？更何况外出务工经商农民的心思根本没放在家乡几亩农田上。

外出的农村人口家有责任田，集体资产占有份额，但很少承担集体义务。对责任田，或农忙时回来自已耕种，粗放经营，或无偿给别人耕作，或任其荒芜。大多数外出的农民没有把责任田看成是自已的，采取不放弃，也不珍惜，更不愿意投入的态度。第二代第三代农民工更甚，即使农忙时回家，也不愿意干农活，不愿意在农村基础设施建设上出钱出力，没有在老家安居的打算。在乡务农的不愿投入资金让别人搭便车，掠夺式的耕作过一年算一年。如此状况，能够让集体经济重新壮大起来吗？

村组集体经济衰落了，该认真反思土地集体所有制度了。

三、农村空心化

近年来，虽有国家加大农村投入，但未能有效阻止农村各种资源加速流出，农村空心化进一步加剧。资源外流主要表现形式为劳力外流、资金外流、公共产品外流。

一是劳力外流。

从事农业生产的群体被寓为“386199部队”，意思是老人、妇女和儿童。现在，许多妇女也出外打工了，儿童到镇里读寄宿学校去了，从事农业生产的几乎都是老人。

部分乡村，常住人口远没达到农村户籍人口的60%。基层三农学者刘放生2006年春节过后，遍访老家所在村，据实统计，全村568人，外出就业的劳动力341人，跟随外出的老幼90人，留村居住的137人（仅占户籍人口的24.1%），全村101栋住房中，有35栋空无一人。这就是农村的真实写照。

农村的专业化服务还是有的。有一技之长的人，在农村购置农机具或专业设备，有偿开展专业化服务，才使得老人们能够勉强耕作，也使农业产业能够免强维持。

问题是，离不开农村的老人在不断逝去。留守老人会越来越少是毋庸置疑的，未来农业怎么办？

二是资金外流。

在农地不多的地方，打工收入成为农村资金的源头活水。这些钱除了请帮工和供老人小孩消费，剩下的存在农村信用社和邮政银行。据本人调查，金融机构在农村吸收的存款返贷给农村的不足30%，借款对象限于那些实力雄厚的大户。随着进城务工经商的农民回农村建房的高潮过去，在城市买房的越来越多，资金存入农村的趋势正在减弱。

农民进城的趋势不可逆转，资金流出农村的势头难于遏制，而城市工商资本进入农村却有政策障碍，资金抽水式流出，农村能不衰败？

三是公共产品外流。

改革开放以来，对经济发展趋势最敏感的银行相继撤出农村；人民公社时期遗留下来的卫生保健服务体系逐步收缩，集中建设乡镇卫生院；农村教育场所逐步减少，教学点加速撤并，农村小孩上学越来越远；各地并村的步伐加快，农民找村干部更难了。

随着农村人员的减少和资本的流出，部分公共产品外流也是情理之中。笔者无意阻止，也无力阻止。问题是，农地逐步荒芜，资源无法整合，资本无力参与，政府主导公共产品进与退，这难道能建设好新农村？三十年不变？长久不变？

四、改革农村生产关系，促进资本下乡、农民进城，促进农业产业升级和农民增收

世界贸易组织框架内，国内外市场连成一体，农业国际竞争已不再是初级农产品的竞争，而是产业体系的竞争。在城镇化、市场化、国际化要求面前，农民人均耕地太少，地块零散，无法形成农业产业化，无法应对国际化的竞争。

城镇化是大势所趋，农民工进城安居顺理成章。是让农民工净身进城，还是让农民工有权处置农村的产业进城，不仅是一个经济问题，也是一个民权问题。这些人的走向，决定着中国的发展和稳定，决定着中国的未来。

面对新的三农问题，应该以城乡互动的思路，综合考虑农业产业升级、农民工进城安居、农村长远发展，改革农村的土地制度，改革城市的户籍制度，优化城乡的社保制度，放活资本和人员的自由流动，促进资本下乡，农民进城，从根本上打破城乡二元结构，这是解决新三农问题的唯一出路。

（作者系湖南省衡阳县经济和信息化局局长）

来源：第八届县乡干部论坛