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因继续实施相同违法行为再次被罚不属重复处罚
【裁判要旨】当事人在运输过程中因超载被交通巡警部门罚款后，未及时纠正违法行为再次被罚款的，不属于重复处罚。
一、基本案情：2007年4月9日早晨6时许，刘×驾驶轻型厢式货车在运输途中因载物超过定载质量，被江苏省沭阳县公安局交通巡逻警察大队处罚200元；上午10时因驾驶安全设施不全的机动车，被江苏省宝应县公安局交通巡逻警察大队处罚200元；同日下午14时许，刘×从扬州住镇江方向行驶至扬溧高速57公里处，遇镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队的执勤民警例行检查，再次因超载被罚款2000元。刘×不服，认为镇江市公安局交通巡逻警察沪宁高速公路大队的行政处罚违反了“一事不再罚”原则，遂向江苏省镇江市润州区人民法院提起行政诉讼，要求撤销镇江市公安交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队作出的对其罚款2000元的行政处罚决定。
二、法院裁判：江苏省镇江市润州区法院审理后认为，刘×因违法超载被沭阳县公安局交通巡逻警察大队处罚后，继续超载行驶，直至被镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队执勤民警查处，属于在不同的时间、不同的行为地实施的违法超载行为，视为其又实施了新的违法行为。镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队对其上述新的违法超载行为进行处罚，不属于对同一违法行为给予再次罚款的行政处罚。据此，一审法院判决：维持镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队对刘×作出罚款2000元的公安行政处罚决定。
刘×不服一审判决，上诉至江苏省镇江市中级人民法院。
二审法院审理后依法作出“驳回上诉，维持原判”的终审判决。
三、评析：本案争议的焦点主要在于江苏省镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队对刘×违法超载行为的再次罚款是否违反了“一事不再罚”原则。要正确处理本案，关键在于准确理解和界定“一事不再罚”原则的内涵与外延。
（一）对“一事不再罚”原则中“一事”的界定
“一事”是指行为人的同一违法行为或违法事实。同一个违法行为是指行为人在一个特定的时间和空间下，作出的同一违反行政法律规范的行为。它具有以下特征：（1）同一个违法行为的实施主体是同一违法行为人；（2）同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事 件；（3）同一个违法行为是指该违法行为的整体而非一部分；（4）同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。
对处于持续或连续状态的违法行为是界定为同一个违法行为还是同一类违法行为中的多个违法行为呢？笔者认为，应当根据具体情形区别对待：对于处于持续状态或连续状态的违法行为，应根据期间是否被行政机关处罚为依据来进行区别对待：
（1）对于被行政机关处罚前处于持续状态或连续状态的违法行为应当界定为一个独立的违法行为而非同一类违法行为，比如王某驾驶安全设施不全的机动车从甲地经过乙地、丙地到达丁地，如果其在乙地、丙地没有被交通管理部门处罚，直到丁地才被当地交通管理部门发现并处罚，则其此前处于连续状态的违法行为只能认定为同一个违法行为，给予一个行政处罚；
（2）对于被行政机关处罚后，行为人不及时纠正而继续实施同一性质违法行为的，应当界定为同一类违法行为而非同一个违法行为。如在上例中，如果王某在丙地被当地交通管理部门查处并责令其立即纠正，而其没有及时纠正，继续驾驶安全设施不全的机动车到达丁地，其从丙地到达丁地的违法行为与其从甲地到丙地的违法行为则属于同一类违法行为的多个违法行为。交通管理部门可以对其在丙地被处罚后继续实施的违法行为重新进行处罚。
（二）对“一事不再罚”原则中“不再罚”的界定
“不再罚”主要是指对行政相对人的同一个违法行为不得给予两次以上的处罚。一般情况下，“不再罚”应包括以下两层含义：一是已经被行政机关处罚的同一个行政违法行为不应根据同一法律规定再受处罚，但因屡犯而受到多次处罚的除外；二是同一个应受行政处罚的行为不能由几个行政机关依据同一法律规定而处罚，但对于同一个违法行为触犯不同法律规定的则可予以不同处罚，只不过不能处以两次以上的罚款处罚。
根据我国相关法律法规的规定，下列几种情形不适用“一事不再罚”的原则：（1）行政机关针对同一个违法行为重新作出的行政处罚决定。（2）行政处罚的并处。法律规定行政处罚主体可以并处两种处罚的，则不属于重复处罚。（3）行政处罚的换罚，主要是行政机关对违法行为人的一种处罚由于客观原因而难以实现，可以更换另一强度相应的处罚形式。（4）行政处罚与执行罚的并处，等等。
（三）本案中对行政相对人的再次罚款不属于重复处罚
本案中，刘×驾驶货车经沭阳、宝应到镇江的运输途中，一直处于违法超载的持续状态，属于持续性的行政违法行为。其在沭阳县因违法超载被沭阳县公安局交通巡逻警察大队处以罚款200元后，本应及时纠正违法行为、消除超载违法状态，但其并未及时改正，仍然驾驶严重超载的车辆继续行驶到镇江，其继续超载行驶的行为已经构成了一个新的违法行为，且系与沭阳县公安局交通巡逻警察大队处罚的行政违法行为性质相同的同一类违法行为可以再行处罚。镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队将刘×在因违法超载行为被沭阳县公安局交通巡逻警察大队行政处罚后继续实施的同一类违法行为作为一个新的违法行为予以罚款处罚，不属于对同一个违法行为的重复处罚，并未违反“一事不再罚”的规定。司法实务中，将行政相对人被行政处罚后继续实施的同一性质的违法行为界定为同一类型违法行为，并作为一个新的违法行为进行处罚，可以有效防止行政相对人在受到一次行政处罚后，便以“一事不再罚原则为借口，凭此次处罚为挡箭牌而继续实施同样的违法行为。
（摘自2008年1月11日《人民法院报》，稍作整理）
【编者观点】本案是由最高人民法院机关报《人民法院报》刊登的、对“一事不再罚”原则进行解释的一起典型案例。案件发生在我们身边，案情似曾相似，对我们的执法工作有很好的借鉴意义。当前，在如何理解《行政处罚法》设定的“一事不再罚”原则和如何认定违法行为的“连续状态”“持续状态”方面存在比较大的争议。按照一般的法学理论，作为“连续状态”“持续状态”的违法行为，应当视为1个违法行为，只能处罚1次；而对于同1个违法行为，应当按照《行政处罚法》的规定，不得给予两次以上罚款的处罚。我们认为，上述理论观点总体上是正确的，但在运用到交巡警执法实践过程中时，要把握以下三点，否则，容易出现偏差：
1、看是否已被处罚。对于处罚前处于的“连续状态”“持续状态”的多个违法行为，应当视为一个违法行为，只能处罚1次。对于处罚后继续实施同一性质违法行为的，应当视为单独的一个违法行为，可以再次处罚。举例而言，当事人驾驶摩托车未戴头盔，在该人未被处罚前，只要不下车，不管骑有多远、途径几个行政区，交警部门只能处罚1次，但是，一旦已被处罚，如果该人又未戴头盔继续驾驶摩托车行驶，那么交警部门则可以再次作出处罚。
2、看违法内容是否相同。对于违法内容完全一致的“连续状态”“持续状态”违法行为应当视为一个违法行为，只能处罚1次，对于违法内容相似（不太相同）的“连续状态”“持续状态”违法行为应当视为多个独立的违法行为，分别作出处罚。举例而言，当事人驾驶机动车超速，如果当事人在只有1个限速规定的同一路段超速，不管该路段有多长、不管当事人有几种违法状态（如超100%、超70%、超50%），只能视为一个违法行为按处罚最重的进行处罚（如超100%），但是，如果当事人是在有2个以上限速规定的不同路段超速，由于违法地点、限速内容发生变化，违法行为之间相似而不相同，则不管路段之间相距多近，应当视为多次超速违法分别进行处罚。
又比如技术监控资料记录的当事人多次违法行为，这些行为之间时间、地点各不相同，违法内容只是“相似”，也应当视为多次违法行为分别处理，关于这一点，公安部《关于对交通技术监控记录的违法行为如何进行处罚的请示的批复》（公法[2005]66号）解释得比较清楚：…我们认为，交通技术监控记录的违法行为人在一段时间内多次实施的同种违法行为，属于数个相互独立的违法行为，公安机关受案查处时，不宜作为“同一个违法行为”从重处罚一次，而应当依照道路交通管理法律、法规和规章的规定分别作出裁决处罚。（当然，有人会提到执法告知的问题，执法告知是一项人性化执法措施，与上述理论并不矛盾）。
3、看执法机关有无责令整改。“连续状态”“持续状态”违法行被交警部门查处后，交警部门已责令整改，当事人事后又从事同一性质违法行为的，应当视为单独违法行为，可以再次处罚；交警部门没有履行责令整改义务，当事人事后又从事同一性质违法行为的，就不宜再作处罚。举例而言，一辆超载车辆第1次被处罚后，执法交警没有责令驳载，在处罚结束后让其继续通行，在这种情况下，第二次查获地不宜基于同一事实再次予以罚款处罚（但是可以重新责令驳载），理由主要有两点，一是该超载行为被交警查获时，没有被“合理”地打断（虽然已被罚款），至第二次被查获时一直处于“持续状态”，二是民警没有严格执法，按照法律规定消除该违法状态或责令当事人自行消除该违法状态，本身存在失职行为，不能因执法部门自身的失职而对当事人课以两次处罚，这与法治精神不符。相反地，如果能证明该车在第一次处罚时，执法民警已将超载的货物驳载或已责令当事人自行卸载，则第二次查获的超载行为是另外一个独立的违法行为，查获地民警可以再次进行处罚。需要注意的是，民警在履行责令整改义务时，要注意固定证据，将《驳载通知书》《驳载记录》等材料附卷备查，如果是简易程序处罚，则可以在决罚决定书或行政强制措施凭证中注明违法状态消除情况，让当事人签字确认，防止事后引发行政争议。
把握了上述三“看”，我们基本上就能对众多似是而非的“连续状态”“持续状态”交通安全违法行为作出正确判断，进而准确执行政处罚中的“一事不再罚”原则。另外，实践中引发的一些其他争议性问题也可以得出正确答案，比如，有的同志认为多趟运输中的超载行为只能处罚1次，驾驶员也存在“一张罚款单、可以管24小时不再处罚”的理解，而根据按照前文所作的分析，多趟运输的违法行为与前言所讲的违法行为的“连续状态”“持续状态”完全没有关系（连似是而非都谈不上），每趟运输都是独立的行为，对于两次独立的运输行为，不管前趟运输是否已经被处罚过，也不管前趟运输处罚的间隔时间，在第二次被查获后，可以继续处罚。
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