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按基本农田管理的一般农田应认定为基本农田
作者︱阳桂凤 罗颖红 苏新柱（株洲市中级人民法院） 原载︱《人民司法（案例）》2015年第12期
【摘要】在司法实践中，判断是否属于瑕疵行政行为，有一个基本的立足点和两个关键因素。一个基本立足点就是注重保护个人利益，防范行政行为对个人利益的侵犯。两个关键因素即一是行政瑕疵行为是否属于行政行为中的次要步骤；二是行政瑕疵行为是否构成对相对人实体权益的影响。 □ 案号一审：（2014）株天行初字第15号 二审：（2014）株中法行终字第5号
[案情]
原告（上诉人）：万志水。
被告（被上诉人）：株洲市国土资源局（以下简称市国土局）。
原审第三人：万伟红。
2013年3月10日，市国土局收到万志水举报，反映株洲市天元区雷打石镇养鲤村古砖组村民万伟红擅自占用基本农田种树和倾倒垃圾。负责养鲤村辖区的该局天元分局三门中心所初步调查认为，2013年春节前，万伟红经村委会同意后将树木种植于农田中。该所依据土地管理法和基本农田保护条例关于基本农田保护的相关规定，责令万伟红将堆积淤泥和垃圾的农田予以恢复原状并恢复耕种。2013年6月，万志水再次向市国土局提出处罚万伟红占用基本农田种树的申请。市国土局再次实地核查，经比对株洲市人民政府株政函[2011]184号文件批准的雷打石镇土地利用总体规划图，万伟红种树的农田为一般农田，非基本农田。万志水不服，当年7月12日向株洲市天元区法院起诉，请求判令市国土局履行法定职责。
市国土局天元分局三门中心所在万伟红种树所处的那片农田于2012年秋立了“基本农田保护区界桩”，建立了基本农田保护区，并对该片农田的农户发放了基本农田保护责任卡，告知了相关保护和管理义务。
雷打石镇现执行的仍然是株洲市人民政府株政函[2011]184号文件批准的雷打石镇土地利用总体规划（2006-2020年），该镇基本农田仍以该总体规划确定。万伟红种树的那片农田被划定为永久性基本农田。
市国土局辩称：根据土地管理法及基本农田保护条例规定，基本农田的划定由土地利用总体规划确定。万伟红种树的农田被雷打石镇土地利用总体规划划定为非基本农田，土地管理法对在非基本农田种树的行为并无禁止性规定，因而万伟红并未违法。
[审判]
湖南省株洲市天元区人民法院审理认为，市国土局接到万志水投诉后，对涉案行为进行了调查，已责令万伟红对其堆积淤泥的万志水责任田恢复了原状，万伟红在一般农田种树的行为并未违法，市国土局未予处罚符合法律规定。市国土局已履行法定职责，万志水起诉该局不作为的理由不能成立，驳回其诉讼请求。
万志水不服一审判决，提起上诉。
株洲市中级人民法院审理认为，万伟红种树所处的那片农田，虽然未被雷打石镇土地利用总体规划确定为基本农田，但国土部门在该片农田立桩建区，发放“基本农田保护责任卡”，该片农田的农户承担着保护基本农田的相关义务，市国土局在事实上确认了该片农田系以基本农田进行保护和管理，并且该片农田正计划规划为永久性基本农田。国家对耕地实行特殊保护，实行基本农田保护制度，出于对基本农田的长远保护和该片农田已按基本农田管理的事实，该片农田应视为基本农田并予以保护。《基本农田保护条例》第十七条第二款规定：“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”万伟红在基本农田种树的行为违反了该规定，市国土局作为土地行政管理的国家机关，依法负有对该行为进行监督管理的职责。原审认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依法撤销原判，责令市国土局依法对万伟红在基本农田种树的行为作出处理。
[评析]
《基本农田保护条例》规定，基本农田由土地利用总体规划确定，但实践中按基本农田进行保护管理而未及时以基本农田性质纳入土地利用总体规划的情形大量存在。本案即属于此情形，因政策性强、适用面广，处理意见分歧大，具有很强的争议性和典型性。
一、瑕疵行政行为的司法审查
（一）行政瑕疵行为是指行政行为在合法的前提下，在形式、程序与程度上没有完全符合法律精神及原则要求或条件，可以利用补救方式来完善的一种行政行为。[1]
（二）行政瑕疵行为的审查判断标准。
首先，瑕疵行政行为是否属于行政行为中的次要步骤。普遍认为，在行政执法和司法审查中，主要步骤是指行政主体若不遵守将可能对相对人合法权益产生实质影响的程序。反之，即为次要步骤。对次要步骤的违反并未构成行政违法。例如德国行政程序法第45条规定：导致第44条规定无效的对程序或形式的违反的行政行为可视为，如果它在稍后被消除或者对处理内容没有影响，是可以忽略的程序和方法错误。
其次，行政瑕疵行为是否构成对当事人利益的影响。从行政法角度讲，当事人在行政过程中的实体权利产生于三种语境中：一是人们在实体上享有的实体性权利的实现产生相应的程序性权利；二是程序主持者行使特定权力而负有的程序义务使程序中的其他当事人享有相应的程序权利；三是程序所具有的正义价值，使程序参与者具有了要求程序公平地、富有尊严地对待他们的权利。
二、本案中行政机关在事实上按基本农田进行监督管理，保护一般农田的行政行为是否属于行政瑕疵行为
（一）较一般农田相比，国家对基本农田实行更为严格的保护制度。所谓基本农田，是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地，老百姓俗称“吃饭田”、“保命田”。对于基本农田，除了适用一般农田保护措施外，实行更为严格的保护制度。如禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止任何单位与个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；对于非法占用基本农田，买卖或以其他形式转让基本农田的，依照相关法律从重处罚。任何单位和个人不得改变或者占用基本农田，否则将受到惩处。
本案中行政机关在事实上按基本农田进行监督管理保护的行政行为是否属于行政瑕疵行为。法律法规对基本农田的划定规定了一套比较完整的行政程序。《基本农田保护条例》第二条明确规定，基本农田的划定是依据土地利用总体规划和依照法定程序确定。根据国土资源部2011年通过的《基本农田划定工作流程》规定，对基本农田的划定应按照以下步骤实施：工作准备→划定方案编制与论证→划定工作组织与实施→工作成果的验收与上报。再根据《基本农田保护条例》第十一条、第二十七条规定，划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，并与下一级人民政府签订基本农田保护责任书，明确相关权利义务。在本案中，国土部门欲将涉案土地规划为基本农田，并按照有关程序进行调查与实施—在该片土地区域立了“基本农田保护区界桩”，建立了基本农田保护区，并对该片农田的农户发放了基本农田保护责任卡，告知了相关保护和管理义务。但是，本案中涉案土地国土部门没有经上报验收程序。
首先，从基本农田划定应遵循的步骤来看，前三项工作步骤都是必须的，缺失其中的步骤势必影响到下一步骤的开展，尤其是组织与实施阶段非常关键，设立保护标志，予以公告。同时政府之间，政府与经济组织、村民委员会之间签订基本农田保护责任书等。前述行政主体的行为表明行政主体将其行为目的予以公开—公示该片区域欲划定为基本农田保护区，并且与其他组织、人员之间产生实质上的权利义务。相对人如有违反，必将受到相应制裁。行政主体若不遵守将对相对人合法权益产生实质影响。
其次，国土部门规划及实施行为的整个过程均表明国土部门的目的就在于将涉案土地划定为基本农田。但该规划与株洲市人民政府政函（2011）184号文件批准的雷打石镇土地利用总体规划图相冲突。因此，综合以上分析，可以认为此行为属于行政瑕疵行为。市国土局可以通过上报验收方式将该片农田性质予以追认。并依法负有对该行为进行监督管理的职责。二审的判决是正确的。
【注释】 [1]张弘：“行政瑕疵行为辨析与补救”，载《辽宁大学学报》2007年第2期。 |
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