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导读：房屋征收、拆迁评佔是房地产估价行业的核心业务之一。征收拆迁补偿极易触碰社会公众的敏感神经，成为影响社会安定的导火索。因征收、拆迁补偿牵涉范围之广、涉及问题之多、关联利益之复杂，必须全面考虑、各方平衡、处理得当，才能避免激发社会矛盾，更重要的是，要让征收、拆迁补偿的利益相关者能够得到公平合理的补偿，保障其合法权益。 《房屋征收补偿拖延后再启动评估价值时点的确定》一文提出，《国有土地上房屋征收评估办法》及许多地方性法规，只认定房屋征收决定公告日这一个评估价值时点，与估价实践的需要相违背。作者呼吁对再次启动被长期拖延的房屋征收补偿程序，将评估价值时点确认为决定再次启动征收补偿评估程序之日，以实现对被征收人公平补偿的目的。 房屋征收补偿拖延后再启动评估价值时点的确定 ◎文章丨王胜斌 ◎来自丨《中国房地产估价与经纪》（2016.01） 摘要：被长期拖延的征收项目重新启动时，不改变评估价值时点，会产生补偿不充分；如改变评估价值时点，又涉嫌与征收法规规定相违背。本文从征收法规立法精神、规章明确评估价值时点的前提、产权调换价值时点关联性以及征收人委托评估的动机、结合过去征收体制做法等方面进行分析，作者提出了自己的观点：应当以决定重新启动房屋征收补偿程序之日为评估价值时点。 关键词：房屋征收补偿；拖延；评估价值时点
2011年以来，各地实施房屋征收的过程中，都积压了一批所谓的“钉子户”。最近，随着司法体制改革及对“法闹”和“医闹”的整治，各地对清理“钉子户”的积极性明显提高。许多因征收补偿被长期拖延（本文特指距征收决定公告之日1年以上未补偿，下同）的项目又重新启动，对未征收完结的房屋进行再委托评估的也明显增多。然而，再委托评估的价值时点是房屋征收决定公告日，还是决定重新启动房屋征收补偿之日，行业对此争议较大。原因是《国有土地上房屋征收评估办法》（下称《办法》）以及许多地方性法规为房屋征收补偿 只规定了房屋征收决定公告日一个评估价值时点。改变评估价值时点，没有法律根据；不改变评估价值时点，又可能产生补偿不充分问题，对征收不利。面对两难局面，征收部门和估价机构都不愿自作主张，于是相互推诿。有些地方的估价机构和估价师，甚至因改变价值时点评估，涉嫌犯罪，被司法机关立案查处。对拖延征收房屋评佔的价值时点究竟如何确认，亟需立法解释。 确定房屋征收价值时点，实质解决的是以哪一个时间点的房屋市场价值进行补偿的问题，是对被征收房屋补偿金额度的固定。同一被征收房屋，在不同的价值时点，其补偿价值不同。笔者认为，出征收补偿的目的，再次启动被长期拖延的房屋征收补偿程序，对未征收完结的房屋进行评估时，评估价值时点不应再是征收决定公告之日，而应是决定再次启动征收补偿评估程序之日。理由如下： (1)房屋征收评估价值时点的确定，应当符合《国有土地上房屋征收管理条例》关于房屋征收补偿立法的基本精神。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《条例》）规定应当对被征收人给予公评补偿。公平补偿原则要求，补偿要与被征收财产价值相当。政府征收虽然带有强制性，但是在补偿上不应当让为公共利益作出贡献的人吃亏。国务院法制办、住房城乡建设部负责人就《条例》有关问题答记着问时明确指出：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收屋类似房地产的市场价格，不低于市场价格就可以保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。”简要地说，就是征收补偿金要保证被征收人买到类似房地产。从征收补偿的“公平原则”和“征收补偿金要保证被征收人买到类似房地产”的立法本意上看，这两项要求是动态的，贯穿整个征收全过程。无论在哪一个时间段对被征收人实施补偿，都应满足上述两项要求。这两项要求，是检验政府关于房屋征收补偿的抽象行政行为和具体行政行为正确与否的试金石。《条例》以下的关于房屋征收的规章、地方性法规，作为下位法，都不应当与《条例》冲突，亦即下位法的任何规定，都应当满足上述两项要求。这其中，当然包括《办法》及房屋征收地方性法规关于房屋征收的评估价值时点确定等。 房地产市场稳定性与市场经过时间负相关。随着时间的推移，市场供求关系就会改变，房地产市场价格也会随之波动，时间越长，市场就越不稳定，价格波动的可能陛越大。要想保持征收补偿金与被征收房屋类似房地产的市场价值形成等价关系，就必须让评估价值时点处于市场相对稳定期（指评估价值能够抵御市场波动的时间段）。如果征收时间过长，超跃了市场相对稳定期，而房屋征收补偿金还固定在原定的评估价值时点不变，征收补偿金与被征收房屋类似房地产的市场价值的等价关系就会被破坏，征收时间越久，破坏程度可能越大。如果征收期间房屋市场价值处于上升状态，以征收决定公告之日为时点评佔的价值补偿还始终保持不变，则在实际补偿日，被征收人所获得的补偿款将买不到类似房地产，产生补偿不充分的问题（其实，即使是被征收房屋的市场价值没有发生较大的变化，按照货币的时间价值理论，被征收人至少没有获得征收决定公告日与实际补偿日之间的资金孳息，仍然存在补偿不充分问题）。政府长期拖延征收补偿进程后又重新启动时，征收补偿如果不考虑市场变化情况，一卜味地坚持以征收决定公告之日为评估价值时点，就可能会产生补偿不充分的问题，对法规的立法本意造成损害。 (2)部门规章、地方性法规规定以征收决定公告之日为评估价值时点，是以国家强制力作保证，在合理的征收期限内，不间断推进征收补偿进程为前提的，没有考虑征收补偿间断情形。 《条例》第16条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。”“房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”征收范围是由征收决定确定的，也就是说，自征收决定公告之日起，暂停期限最长不得超过1年。反之，如果超过1年，则在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途以及分户、分证等行为将不被认为是违法。可见，本条规定隐含着这样一个内容，即房屋征收补偿工作应当在1年内完成。因为，规定1年的期限，主要是为了保护被征收人的权益，防止暂停期限过长，妨碍被征收人正常的生产经营活动。同时也约束政府行为，督促政府依法行政。 《条例》第3条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”房屋征收的制度设计要求，政府实施房屋征收补偿时，要以国家强制力作保证，主动作为，在合理的征收期限内依照法定程序，积极、不间断地推进补偿进程。包括积极协议签约，在规定的签约期限内达不成协议时及时做出征收补偿决定，及时申请人民法院强制执行等。征收补偿进程环环紧扣、不间断，是《条例》程序正当原则的具体体现。一旦这个法定征收补偿程序在某一环节被打断，就可能会出现征收补偿拖延情况。 由此可见，部门规章、地方性法规规定以征收决定公告之日为评估价值时点评估被征收房屋价值，是在合理的征收期限内，征收补偿进程依照法定程序、不间断地推进这一征收制度设计下制定出来的，二者具有从属关系。只有征收补偿进程依照法定程序、不间断地推进，才能在合理的征收补偿期间内，使以征收决定公告之日确定的征收补偿金控制在类似房地产市场价值波动的范围之内，确保被征收人所获补偿款能够在征收补偿期间，在市场上买到类似房地产，避免因征收时间过长而产生的补偿不充分。然而，在实际征收工作中，可能存在一些特殊情况，如征收条件并未完全具备，征收补偿资金没有完全到位，就强行启动房屋征收；或是在征收期限内没有达成补偿协议，政府不及时作出征收补偿决定，不及时申请人民法院强制执行等，出现征收补偿进程被长期拖延情况。由于2011年我国征收制度刚刚启动，评估规章、地方性法规也都是这一时期围绕《条例》制定的，没有经过征收实践检验。这些情况，是征收评估规章、地方性法规制定之后出现的新情况，新问题。部门规章、地方性法规规定以征收公告决定之日作为评估价值时点时，这些特殊情况并没有出现，因此部门规章、地方性法规对其不应具有法律约束力。 (3)政府关于征收补偿长期拖延后再启动的决定，是对原征收补偿决定的补强和延续。评估的价值时点应当与时俱进，确定为征收补偿再启动决定之日。 《条例》第12条规定：“市、县人民政府作出房屋征收补偿决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。”经评估，认定征收时机和条件成熟的，才可以作征收决定。“评估结论为暂缓实施或不可实施的项目，政府应不作出房屋征收决定。”以征收决定公告之日为价值时点，是以此为前提的。也就是说，征收项目既然已经做了征收决定，就说明征收条件具备，征收时机成熟，不存在暂缓实施或不可实施的事由。实际征收工作中，如果出现了暂缓实施情况，除非有意外事件发生或者是征收决定所依据的客观环境改变，说明所做的征收决定存在瑕疵，征收时机和条件不成熟，原来所作的社会稳定风险评估不确切，本不应当作出征收决定。当房屋征收补偿再启动前，应当重新进行社会稳定风险评估，重新考察征收时机和条件是否成熟，论证征收决定再启动的合法性、合理性、可行性、可控性，然后再决定重新启动。 另外，征收补偿进程超过1年以上时，征收决定中征收补偿方案的征收补偿签约期限、暂停办理新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途相关手续期限以及停产停业损失计算期限等，都将失去约束力。当政府决定重新启动征收补偿程序后，原征收决定涉及的许多内容，都已发生了变化，需要重新做出规定，不应再受原征收决定限制。 因此，重新启动征收补偿的决定，也是征收决定的一部分，是对原先所作的征收决定的补强和延续，是对原征收决定实施过程中的专门针对征收补偿的一次再决定。其效力与征收决定相同，对评估价值时点的确定，也具有约束力。以征收决定公告之日为评估价值时点的规定，因补偿新决定的出现，已没有适用性。正所谓“皮之不存，毛将焉附”。评估价值时点的确定，应当与时俱近，跟着补偿新决定和征收补偿环境的改变而改变。 政府在征收补偿长期拖延后再启动的时候，如何确定房屋征收评估的价值时点，属于规章、地方性法规制定后出现的新情况，目前还处于法规的空白区，部门规章、地方性法规都没有具体规定，需要以后立法工作加以明确。在正式规定出台前，估价机构按照公平补偿原则，以政府重新启动征收补偿程序的决定为依托，将评估的价值时点确定在政府重新启动征收补偿程序决定的相应时间段，不仅没有和部门规章、地方性法规关于“以征收决定公告之日为评佔时点”的规定相冲突，反而恰恰是在征收新情况下，对征收评估价值时点的原有规定的补充和完善。对推动征收补偿进程，实现公共利益是有利而无害的。 (4)在征收补偿长期拖延再启动的情况下，以征收决定公告之日为评估价值时点进行货币补偿，与产权调换方式补偿评估产权调換房屋价值时点的规定相矛盾，产生法律冲突。 我们从征收补偿方式来考察一下评估价值时点确定的合理性问题。现在设定征收人再次启动征收补偿时，以被征收房屋类似房地产，通过产权调换方式实施补偿。一方面，如果征收人提供的产权调换房屋是在市场上购买的，出卖者一定会按照现在的市场价值卖给征收人，征收人拿此房屋再与被征收人的房屋产权调换，征收人实际上已经按照现在的市场价值对被征收人给予了实物补偿；另一方面，如果被征收人获得产权调换房屋后，又进行了出售，作为一个理性的经济人，他一定会以现在的市场价值去售。如果把被征收人实际获得的卖房价款理解为征收补偿款，则被征收人就是按照现在的市场价值获得了征收补偿。即被征收人无论获得的是实物补偿，还是货币补偿，都是通过现在的市场价值实现的。《办法》第29条规定：“除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”现在，假定这一买一卖的出价依据，都是通过评估实现的，显然，估价机构评估产权调换房屋所采用的价值时点，无论是买是卖，都一定是当前时点，而不是以前时点，估价机构没有其他选择。 《办法》第10条规定：“用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋评估价值时点一致。”照此规定，在征收进程相同的情况下，为使被征收房屋评估价值时点与产权调换房屋价值评估价值时点保持一致，被征收房屋评估价值时点也应当是现在。在征收补偿长期拖延后再启动时，在产权调换房屋评估的价值时点必须为现在的情况下，如果被征收房屋的评估价值时点是征收决定公告之日，与《办法》第10条规定有冲突，会产生产权调换和货币补偿两种补偿方式补偿价值的不均衡，影响补偿方式的公平性。 (5)如果征收人对被征收房屋在原已出具评估报告的情况下，再次委托评估，其目的就是要按照再次委托时的市场价值进行补偿。 当房屋征收补偿长期拖延又再次启动时，征收人对被征收房屋在原已出具评佔报告的情况下又再欠启动委托评估，如果其目的是要验证原评估结果是否正确则另当别论，如果目的是确定被征收房屋的价值，为实施征收补偿提供依据，征收人不会以房屋征收决定公告之日为价值时点再次委托评估。究其原因，一是在原评估报告没有明显错误的情况下，再次委托的评估结果不会有太大差异，再次委托本身就没有实际意义；二是为征收补偿提供依据的评估，其评估报告要走公示、发送被征收人、依申请进行复核、鉴定等程序。只有这些法定程序走完了，或者是征收当事人放弃了救济权利，评估报告才能发生法律效力。通常，原评佔报告已经具备了这样的效力，如果再次委托评佔报告没有走完这些法定程序，不能直接对抗原评佔报告。基于此，征收人放弃原评估报告不用，重新启动评估程序，其动机就是要废弃已经发生效力的原评估报告，重确定补偿价值，替代原评估结果，并重新履行评估报告公示、发送、复核与鉴定程序。而唯有以再次決定实施征收补偿之日为价值时点，确认被征收房屋的市场价值，才能实现再次委托评估的目的。实践中，征收人即使没有明确提出价值时点，但对估价机构设定的价值时点不提异议，且对评估价值予以使用，实质上就是对估价机构设定的价值时点的追认，表现出了按重新委托评估的评估结果补偿被征收人的意愿。 (6)房屋征收补偿程序长期拖延后再启动，与房屋拆迁体制下的分段拆迁行为相似，可以参照分段拆迁的做法确定评估价值时点。 过去在房屋拆迁体制下，价值时点是可以变动的，以拆迁许可证颁发之日为价值时点只是一个原则。这是因为出于市场竞争的需要，拆迁人经常是一次性取得拆迁许可证，分段实施拆迁。分段拆迁估价时点根据拆迁时间段变化，一段一个价值时点。这种做法，反映出了拆迁补偿跟随房地产市场的变化而变化的特征，可以保护被拆迁人的利益不受损害。当然，理论上也存在房地产市场价格降低，保护拆迁人利益的问题。 当实际征收工作中出现了没有按照征收法规设定的进程发展，长期拖延征收补偿的情况时，房屋征收决定公告之日和征收补偿重新启动之日这段时间，与过去房屋拆迁体制下分段拆迁的分段间隔时间，从评估的角度看，具有相似性，都将被征收房屋分割于两个相对不同的房地产市场之中。同—处房屋，经过这个时间段，价值发生变化的可能性很大。为使房屋征收补偿能够跟随房地产市场的变化而变化，应当参照分段拆迁的做法，以决定重新启动征收补偿程序之日为价值时点进行评估。这样可以保持征收补偿金与被征收房屋类似房地产的市场价值，动态地跟随房地产市场的变化走，始终维持等价关系。所不同的是，决定重新启动征收补偿程序之日，如果房地产市场价值下降了，则还应当以房屋征收决定公告日为价值时点，因为《条例》规定，被征收房屋的价值补偿，不得低于征收决定公告之日的市场价值。 (7)房屋征收补偿程序长期拖延后再启动，以决定重新启动房屋征收补偿程序之日为价值时点，是顺利推进房屋征收工作的现实需要，符合征收部门意愿，也符合国家利益。 在征收方案规定的签约期限内达不成补偿协议，征收当事人双方都不存在过错问题，既然是对补偿进行协议，就有一个各持已见、相互博弈的过程，不能因为被征收人迟迟不搬迁，就指责其为“钉子户”，这是我们需要转变的观念。被征收人只有在征收补偿决定做出后，不申请救济，又不履行征收补偿决定且征收补偿资金已经专户存储到位，仍然拒不搬迁的情况下，才存在过错问题。协议补偿与被征收人行使救济权利期间，不会自动导致房屋征收补偿进程被长期拖延的后果。然而，当征收补偿程序长期拖延后再次启动时，还以征收决定公告之日为价值时点评估被征收房屋价值，在被征收房屋的市场价值发生了较大变化的情况下，实质上就是由被征收人自行承担了补偿不充分的责任。被征收人没有过错，却要买单，这是不公平的。 房屋征收决定做出后，国家在形式上取得了被征收房屋所有权。但这只是形式上的，不能因此就理解为其征收补偿支付的补偿款理所当然地就固定在了征收决定公告之日（评估价值时点），什么时候补偿都可以。征收补偿款固定在征收决定公告之日的合理性，体现在征收人及时对被征收人给予公平补偿。只有在对被征收进行公平补偿之后，才能正式取得房屋所有权。及时补偿是政府的法定职责，没有履职折扣。如果政府拖延征收补偿进程，已有过错，还将征收补偿款固定在征收决定公告之日，造成补偿不充分后果，是错上加错。征收人不改变错误，对被征收人给予公平合理的补偿，就不能做征收补偿决定，更不能申请强制执行。征收补偿被长期拖延的情况下重新启动，以决定重新启动收补偿程序之日为评佔的价值时点，按现在的市场价值实施补偿，不仅被征收人无异议，也正是征收入所希望的。只有这样，征收补偿进程才能得以顺利推进，公共利益需求才能得以满足。 可能有人会担心，按照决定重新启动征收补偿程序之日为价值时点评估被征收房屋价值，可能会对已经按照征收决定公告之日的市场价值获得实物或货币补偿的被征收人不公平。其实，这种担心没有必要。因为通过产权调换补偿得到的房屋，其价格在房屋征收进程拖延这段时间，同样也会随市场波动，在决定重新启动征收补偿程序之日，与拟要评佔的类似被征收房屋保持等价关系，已获补偿的被征收人并没有吃亏。至于已经接受货币补偿的被征收人，我们可以设定其已经在得到补偿款的当时，就购买了新的房屋。这样，其补偿关系与产权调换方式是一样的。再者，被长期拖延征收的房屋，往往与已经征收的房屋不具有类似关系，没有可比性，因而不会出现攀比现象。 |
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