专家：“两个规定”为内部人员过问案件戴上“紧箍”

新闻来源：检察日报

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。近日，中央政法委员会发布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》(下称《规定》)，界定了哪些行为属于过问案件的行为，明确了记录主体及责任，明晰了司法机关纪检监察部门和领导在汇总分析、报告、调查处理上的职责，规定了追责程序、责任种类和追责依据。

　　《规定》具有十分重要的现实意义。首先，可以防止司法机关内部人员干预办案，确保公正廉洁司法。司法人员在办案活动中应当恪守法律，规范司法，廉洁秉公，不徇私情。然而，在司法实践中，有些司法机关内部人员因自身工作提供的便利条件，利用领导关系、同事关系过问、打探案情或说情，严重妨碍了司法公正廉洁和司法公信力。实行过问案件的记录和责任追究制度，可以遏制这种情况的发生。其次，可以为司法人员依法独立办案提供制度保障。过问记录和责任追究制度为司法人员提供了一道“防火墙”。根据该制度的规定，过问者要被追责，不记录者同样要被追责，办案人员可以据此对过问者说“不”，有利于办案人员依法履行职责。最后，有利于深化司法体制改革。司法体制改革的目标是使办案活动符合司法规律，实现司法公正。使办案活动符合司法规律，就要落实办案人员负责制和责任制，即“审理者裁判、裁判者负责”。这就要求法官、检察官能够通过自己的独立审查判断证据，形成对案件事实的认定，并在此基础上适用法律。如果在这个过程中办案人员受到干扰，势必影响对案件的认定和法律适用，“审理者裁判、裁判者负责”就难以实现。从这个意义上讲，《规定》的出台有利于深化司法体制改革，推进依法治国。

　　《规定》的内容全面且具体。第一，既规定了司法机关内部人员的依法履职义务，也规定了办案人员依法履职的责任及受到干预时可以采取的措施。对于司法机关内部人员的干预、说情或者打探案情，应当予以拒绝;对于不依正当程序转递涉案材料或者提出其他要求的，应当告知其依照程序办理。第二，明确界定了司法机关内部人员的范围，既包括在法院、检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关工作的现职人员，也包括司法机关离退休人员。司法机关离退休人员，往往在司法机关有广泛的人脉，许多在职办案人员曾是他们的下属。在实践中，一些离退休人员过问案件，同样会干扰正常办案，影响司法公正。因此，明确包括离退休人员具有重大现实意义。第三，明确了哪些行为属于干预办案活动的情形。包括在线索核查、立案、侦查、审查起诉、审判、执行等环节为案件当事人请托说情的;邀请办案人员私下会见案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他与案件有利害关系的人的;违反规定为案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、亲属转递涉案材料的;违反规定为案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、亲属打探案情、通风报信的。这些属于常见的过问、干预办案活动的方式。此外，《规定》还设立了兜底规定，即其他影响司法人员依法公正处理案件的行为。第四，明确了过问、干预者的责任和办案人员的记录责任。为了保证办案人员能够如实记录过问案件的情况，包括其直属上司或所在院领导过问案件的情况，《规定》明确了以下措施:一是对办案人员不记录或者不如实记录的，规定了如何追究责任，以督促办案人员如实记录。这就是说，记录是办案人员的职责和义务，具有强制力。二是强调办案人员如实记录受法律和组织保护，并规定“办案人员非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、调离、辞退或者给予降级、撤职、开除等处分”，这就为办案人员如实记录解除了后顾之忧。第五，明确了负责报告、调查、处理的主体和程序。依照《规定》，司法机关纪检监察部门是负责调查、处置的主体。具体而言，司法机关纪检监察部门应当及时汇总分析司法机关内部人员过问案件的情况，并对司法机关内部人员违反规定干预办案的线索进行处置:司法机关内部人员违反规定干预办案的，由本机关纪检监察部门调查处理;本机关领导干部违反规定干预办案的，向负有干部管理权限的机关纪检监察部门报告情况;上级司法人员违反规定干预下级司法机关办案的，向干预人员所在司法机关纪检监察部门报告情况;其他没有隶属关系的司法机关人员违反规定干预办案的，向干预人员所在司法机关纪检监察部门通报情况。干预人员所在司法机关纪检监察部门接到报告或者通报后，应当及时调查处理，并将结果通报办案单位所属司法机关纪检监察部门。第六，明确了处置依据和责任种类。对于司法机关内部人员构成违纪，以及对如实记录过问案件情况的办案人员进行打击报复的，依照《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《人民法院工作人员处分条例》《检察人员纪律处分条例(试行)》《公安机关人民警察纪律条令》等规定给予纪律处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。办案人员不记录或者不如实记录司法机关内部人员过问案件情况的，予以警告、通报批评;两次以上不记录或者不如实记录的，依照上述规定给予纪律处分。主管领导授意不记录或者不如实记录的，依法依纪追究主管领导责任。第七，明确了司法机关内部人员违反规定过问、干预办案的情况和办案人员记录司法机关内部人员过问案件的情况，纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系，作为考核干部是否遵守法律、依法办事、廉洁自律的重要依据。考核与当事人及部门、单位利益密切相关，因而历来受到高度重视。将干预案件情况和记录情况纳入考核体系，可以有力推动这一制度的落实。

　　在执行《规定》时，应当注意区分违反规定干预办案与依法履行领导、监督、指导职责及其他依法履职的行为。对于上级机关和司法机关领导依法履行领导、监督职责，以及其他司法人员因履行职责依照规定需要了解正在办理的案件有关情况的，《规定》也作了明确规定。司法机关领导干部和上级司法机关工作人员因履行领导、监督职责，需要对正在办理的案件提出指导性意见的，应当依照程序以书面形式提出，口头提出的，由办案人员记录在案。其他司法机关的工作人员因履行法定职责需要，向办案人员了解正在办理的案件有关情况的，应当依照法律程序或者工作程序进行。所谓依法履行领导、监督职责，包括上级司法机关依照法律对下级机关的领导(如检察机关)、监督(如法院)、具体应用法律的指导等，本单位负责人在法定职权范围内的领导、指导等;其他司法机关的工作人员因履职而了解情况，是指譬如案件管理、控告申诉等部门的司法人员依法需要了解正在办理的案件的情况等。区分违反规定干预案件与依法履行领导、监督职责，需要从以下几个方面把握:第一，是否属于法定职责范围;第二，是否依照法定程序或工作程序进行;第三，是否依法定方式进行。

　　由于不同机关的领导、管理体制不同，办理案件的范围、程序及方式不同，贯彻落实《规定》，做到干预办案行为的“全面、如实记录，全程留痕，有据可查”，还需要根据不同机关的实际情况，制定细化的实施办法。

　　(作者为北京师范大学教授)