PPP项目一般操作流程

目前，我国关于政府与社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）的法律政策，主要区分为财政部体系颁布的文件和发改委体系颁布的文件。其中，财政部体系颁布的文件主要有《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金[2014]76号】、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》【财金[2014]112号】、《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》【财金[2014]113号】、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》【财金[2014]156号】等；发改委体系颁布的文件主要有《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【发改投资[2014]2724号】、《国家发展改革委 国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》【发改投资[2015]445号】、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》【中华人民共和国国家发展和改革委员会 中华人民共和国财政部 中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国交通运输部 中华人民共和国水利部 中国人民银行 令第25号】等。

考虑到目前看来，财政部就PPP项目推广力度较大且推出了相对较为完善的规范性文件体系，本文笔者根据财政部颁布的文件体系，并结合多年为政府投融资项目提供法律服务的实务经验，从政府角度出发，就PPP项目的操作流程大致总结如下：

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一、项目识别

由政府或社会资本发起PPP项目，以政府发起为主，并对项目进行筛选、物有所值（Value For Money，VFM）评价及政府财政能力论证。

二、项目准备

1、县级以上人民政府确定项目实施机构，并由项目实施机构初步编制包括项目概况、项目运作方式、交易结构、合同体系、采购方式等内容的项目实施方案；2、项目实施方案初步编制后，由财政部门以物有所值（VFM）、财政承受能力为标准对项目实施方案进行验证；3、项目实施方案验证通过的，上报县级以上人民政府审核，并由县级以上人民政府以会议纪要的形式对项目实施方案进行初步确定。

三、邀请参与

1、项目实施机构根据初步确定的项目实施方案，邀请意向投资人参与共同讨论修改项目实施方案；2、项目实施机构可根据项目的实际情况，与意向投资人就项目的合作方式、运作方式、双方的基本权利义务等签订意向框架协议，避免PPP项目流产。

四、确定方案

项目实施机构将最终讨论确定的项目实施方案，上报县级以上人民政府常务会，并由县级以上人民政府政府常务会以会议纪要的形式确定最终的项目实施方案。

五、发布公告

项目实施机构根据县级以上人民政府常务会通过的项目实施方案，确定PPP项目采购方式，委托中介机构编制PPP项目采购文件，并向社会发布项目采购公告。

六、签订合同

项目参与方签署PPP项目的一系列合同，PPP项目的合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同、融资合同、保险合同等。其中，项目实施机构与中选的社会资本或项目公司签署的PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。

七、项目执行

1、根据项目合同的约定，由社会资本或成立的项目公司负责运营PPP项目；2、项目实施机构负责监管项目的执行情况，并定期对项目的运行状况、项目合同的合规性、适应性和合理性进行评估。

八、项目移交

项目合同合作期限届满或者项目合同提前终止后，由项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府与社会资本或项目公司按照项目合同约定的条件和程序，办理全部项目设施及相关权益的移交手续。

九、绩效评价

项目移交完成后，财政部门应当组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性及运营模式等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

当前政府为减轻公共财政举债压力，正在积极地推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），部分省、市也相应出台了各自的实施政策，比如福建省人民政府于2014年9月6日出台了《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》【闽政〔2014〕47 号】。虽然目前政府推广应用PPP的热潮一浪高过一浪，但真正实际落地的PPP项目并不多，PPP项目的操作流程当前仍属在摸索阶段，为规范PPP项目的准入管理，笔者建议必须要先做好项目的前期评估论证工作，避免各地政府为争取财政资金补贴和银行的优惠贷款，不分青红皂白地将各类投资项目都包装成 PPP项目。

同时，由于PPP项目的周期长，要尽量对各种可能发生的事件作出约定，如法律政策的变化、市场变化带来的价格调整风险等，特别要对违约、提前终止及终止后的处理机制等作出详细的约定。最后，本文仅是从政府角度出发，对PPP项目的通常流程作出总结，不同PPP项目的具体操作流程还应当要根据PPP项目的类型、项目的特点、投融资平台及各地政策等因素作相应的调整。