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共建园区是新时期欠发达地区承接产业转移的重要模式。皖江示范区设立以来，我省各地抢抓长三角产业加快向外布局和抱团转移的机遇，积极开展与长三角合作共建园区，取得了初步成效。为更好学习借鉴发达地区在共建园区方面的先进做法和成功经验，摸清皖江示范区与长三角共建园区的基本情况和存在问题，进一步推动皖江示范区与长三角合作共建园区的发展，我中心课题组分别赴广东、江苏及我省皖江示范区等地开展实地调研，形成研究报告，供省领导和有关部门参考。 一、皖江示范区与长三角共建园区的现状及问题 所谓“共建园区”，是指在开发园区建设过程中，隶属于不同地区（一般为经济发展存在落差的地区）的主体之间，在园区建设与管理、产业转移与承接、信息与品牌共享等方面开展广泛合作，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，实现资源互补、互利共赢、协调发展的区域经济合作模式。示范区设立以来，各地把与长三角等发达地区合作共建园区作为承接产业转移的重要抓手，与长三角企业、商会协会、开发区、政府等有关方面建立了广泛联系，深入了解有关方面合作共建园区的意愿和要求，积极探索合作共建的模式和体制机制，取得了一些初步成效，但从总体来看，示范区与长三角共建园区仍处在起步和摸索阶段。 （一）共建园区整体数量明显增加，但总体规模偏小、区域分布不均衡 据相关部门统计，截至 此外，园区共建的区域分布也很不均衡。滁州、宣城作为示范区的两翼，充分发挥毗邻长三角的优势，与长三角合作共建园区的数量也是领先各市，分别有14个和5个；合肥、芜湖作为示范区的双核，虽然与长三角合作共建园区的单个项目规模较大，但总体数量较少，分别只有1个和4个。 （二）共建园区合作主体不断拓展，但主体结构仍不合理、主导产业仍不明确 从皖江示范区各市与长三角的已建、在建、签约、谈判等各类共建园区来看，各地共建园区的合作对象已经从长三角企业、商会协会等主体向长三角地区的政府机构、开发区拓展。合肥创新工业园、六安温州滨海科技工业园、白茅岭飞地工业园、滁州承接产业转移无锡合作共建园、池州长宁产业园等都是政府层面合作的产物。对于跨省园区共建来说，政府推动是最直接、最有效，也是企业最放心的办法。尽管合作主体的拓展取得了一定的成绩，但就整体而言，各地与长三角企业、商会协会等合作主体共建园区的进展较为顺利，也占据了较大比例，达到82.6%；而与长三角地区的开发区或政府共建园区的数量很少，属于刚刚起步，仅占17.4%。 此外，从各个共建园区的主导产业来看，仍在一定程度上存在着分工不清、产业同构的现象。具体来看，上述46个共建园区中，有12个把机械制造作为主导产业、9个把汽车零部件作为主导产业、4个把纺织作为主导产业、4个把信息软件作为主导产业、4个把新能源新材料作为主导产业。这里面既有示范区与长三角园区共建刚刚起步的原因，也与园区共建的合作主体结构有一定的关系。 （三）共建园区运作模式不断创新，但合作内涵较为单一、合作层次较浅 合作共建园区本身没有固定模式，需要各地根据不同情况找到适合自身特点和发展要求的不同模式。经过积极探索，目前皖江示范区各地与长三角形成了形式丰富的共建园区运作模式。一方面，园中园、共管园、托管园等运作模式被皖江各地广泛使用；另一方面，项目合作、贸易合作、交流合作等运作模式各地也在不断摸索。 表1：当前皖江示范区与长三角共建园区的主要模式和代表园区
尽管合作模式不断创新，但从合作内涵来看，仍然比较单一。具体来讲，就是合作成分多、共建成分少。合作以产业招商为主，在共建基础设施、共建产业链、共建软环境、共建品牌等方面进展不够大，合作更多停留在浅层次。 （四）共建园区合作机制逐步理顺，但沟通平台仍然缺乏、制度障碍仍然存在 体制机制是合作共建园区中最基础但也最复杂的环节，需要合作双方根据彼此意愿和要求协商确定。我省各地在与长三角合作共建园区中，主动加强与长三角有关方面的联系，充分了解有关方面的合作意向和利益要求，一事一议、一例一策，逐步建立完善有关合作体制和机制。在园中园模式中，探索建立了按照招商到位资金一定比例奖励受托方的政策，具体奖励力度可经协商确定；在共管园模式中，探索建立了合作双方按比例享受股权分红的政策，合作方同时还享受人事任免权等法定权利；在托管园模式中，探索建立了园区开发收益分配机制，将园区前期开发收益全部给受托方享受，后期收益则由合作双方按比例分享等。 但是，由于缺乏有效沟通平台，园区之间信息不对称，一些园区和企业对如何跨省异地共建仍有困惑，跨区域的项目合作进展不大。这些问题的存在，制约了皖江示范区与长三角跨区域合作的深化。2010年11月，旨在破解这一难题的“长三角园区共建联盟”成立，但这一组织发挥作用仍有待时日。同时，由于园区合作共建中一些深层次体制机制问题没有得到解决，如目前示范区在跨省分配GDP和税收留成方面在现有体制下很难有大的突破，造成长三角有关政府或开发区与示范区合作共建园区缺乏内在动力。 二、广东、江苏两省园区共建的主要经验与启示 合作共建园区并非新生事物。近年来，不论是广东省提出的“双转移”战略，还是江苏省提出的“南北共建”战略，其主要的做法就是在经济发展水平有落差的地区之间实施园区合作共建。但是应该注意的是，无论是广东省的“双转移”，还是江苏省的“南区共建”，都是在省内经济发展水平有落差的地区之间实施。而当前我省皖江示范区与长三角地区共建园区则超出了省内界限。因此，合作共建的难度更大、问题更多，也更加难以操作。 （一）园区共建是突破要素瓶颈、制度约束的有力推动 要素供给紧张是各地在开发园区建设过程中普遍存在的问题，这已经成为制约我省园区发展空间的重要因素。融资方面，各级金融服务体系特别是县级金融体系不够健全，政府投融资平台实力较弱，无法满足大规模基础设施建设资金需求；用地方面，部分园区原有土地利用率不高、土地征而不用、圈而不建等；人才方面，我省部分开发园区仍不同程度的存在着基础设施薄弱，生活条件艰苦等情况，这也导致招工难或引得进、留不住。此外，各类制度约束导致了我省部分园区存在着服务意识不足、市场环境不优的情况，亟需得到改善。发达地区的园区共建主体一般都拥有较强的融资能力，可以为园区基础设施建设提供急需的资金支持；拥有完善的投资计划，可以保障园区土地利用率得到有效提升；拥有先进的服务理念，可以突破某些制度上的约束、极大改善园区的投资软环境。 以江苏省为例，江苏省在推进“南北共建”的过程中，苏州和宿迁两市采取了在宿迁“复制”一个苏州工业园区，以“四个以苏南为主”的共建模式（具体措施见表1），既有效地解决了欠发达地区在园区建设过程中的各类要素瓶颈问题，又为转移企业提供了一流的基础设施和配套设施、一流的行政管理和公共服务，解决了企业的后顾之忧。 表2：苏宿工业园“四个以苏南为主”
（二）园区共建是实现利益共享、紧密合作的重要途径 产业转移与承接为转出地赢得了发展的空间，为承接地赢得了发展的动力。但在过去很长一段时间，产业或者企业跨省转移一直存在着比较大的障碍，特别是转出地政府，对跨省产业转移一直持相对消极的态度。这其中最大障碍就是转出地政府担心产业空心化，出现税收减少、产业竞争力下降、就业不足等问题。通过多种形式开展园区共建，是破解这一难题的重要途径。特别是针对那些发达地区植根性强的企业和产业，通过园区共建，利用税收分配、政绩考核等一系列科学的利益机制的设计，可以顺利保障这类企业和产业的跨省转移。 2007年底，广东省首次提出“双转移”战略构想并于2008年开始实施。但在实施过程中，一直存在着政府热、企业冷，落后地区积极、发达地区消极等现象。为改变这一状况，广东省先后出台了《关于抓好产业转移园建设加快产业转移步伐的意见》、《关于进一步推进产业转移工作的若干意见》等文件，增强企业有序转移、转型升级的动力，建立各方合作共建、利益共享的机制。 表3：广东省增强转出地政府和企业的积极性的主要措施
（三）园区共建是促进协调发展、区域联动的主要方式 广东、江苏两省以园区共建方式来统筹区域发展的战略已经初见成效。2010年，粤东西北地区以省产业转移工业园为重要抓手，带动欠发达地区经济增速超越珠三角地区，促进了全省区域协调发展；另外，根据广东省情调查研究中心提供的数据，广东东西两翼和山区与珠三角之间在组织机构数量上的差距正在逐渐缩小。2010年，江苏省苏北五市新开工总投资500万元以上对口五市产业转移项目178个、苏南苏中地区产业转移项目666个、国内外其他地区产业转移项目1331个，苏北发展加快、多项主要经济指标增速领先全省。 广东、江苏两省的实践证明，在推进区域分工合作、联动发展的进程中，园区共建能够发挥重要作用。为了实现泛长三角地区的区域分工合作、联动发展，《长江三角洲地区区域规划》与《皖江城市带承接产业转移示范区规划》先后明确了异地联合兴办开发区、创新合作共建方式、建立利益分享机制等发展思路。这充分表明，在安徽积极参与泛长三角区域发展分工、主动承接沿海地区产业转移的过程中，园区共建将扮演极为关键的角色。 三、进一步推进皖江示范区与长三角共建园区的若干建议 与长三角等发达地区合作共建园区是我省承接产业转移的重要途径，对加快示范区建设和深化与长三角合作具有十分重要的意义。但由于皖江示范区与长三角合作共建园区总体还处于探索发展阶段，发展中还面临诸多困难和问题，因此需要我们进一步加强研究，理顺体制机制，出台支持政策，推进合作共建持续健康发展。 （一）总结经验教训，进一步深化园区共建相关研究 相关部门应进一步加强对长三角各地产业集群的研究，为皖江示范区各地、各开发区有针对性的开展产业承接提供信息和参考；进一步加强对全国各地园区共建的经验和教训的分析，特别是对成功的跨省共建园区需要重点剖析，并将主要经验宣传推广，应用到我们的实际工作中；进一步加强加强园区合作共建的合作模式、组织体制、长效机制研究，为皖江示范区更多更好的与长三角园区共建提供战略上的指导。 （二）建立合作框架，进一步加强园区共建平台建设 建议我省把“与长三角合作共建园区”纳入今年长三角地区主要领导座谈会会议议题，就合作共建的利益机制、组织机制、工作推进机制等方面进行协商讨论，在省级政府层面与长三角建立园区合作共建框架；支持鼓励皖江示范区更多的开发园区申请并加入“长三角园区共建联盟”，推进成员间的管理经验、管理人才、资金、项目及园区企业间的交流互动。 （三）出台专项政策，进一步加大园区共建支持力度 借鉴江苏推进南北共建和广东推进双转移中有效做法，出台园区合作共建的专项支持政策。省财政安排专项资金，支持共建园区发展，优先支持共建园区在基础设施、产业发展等方面的合作建设。在建设用地、环境容量指标上向共建园区倾斜。预留部分建设用地指标和环境容量指标，优先用于支持开展合作共建的园区。 （四）探索合作模式，进一步创新园区共建体制机制 建议进一步调动和发挥大企业在合作共建园区中的主体地位，大力发展以大企业为主导进行开发的产业园区；鼓励民间资本参与合作园区开发建设，促进民间资本在园区基础设施建设、园区运营管理等方面发挥更大作用；注意利用发达地区开发区管理和品牌的优势，积极发展示范区开发区与长三角开发区之间的合作共建。 课题组成员：黄 舜 李秋淮 刘晓成 执笔：黄 舜 2012年2月13日 |
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