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优化土地利用结构 提高土地利用效益——大连市加强土地节约集约利用的经验 近年来，大连在多措并举盘活存量建设用地，促进土地节约集约利用的同时，围绕房地产市场调控和市委、市政府发展战略，全力抓好土地市场建设，规范土地市场管理，为全市经济社会科学发展提供了有力资源保障。 一、 盘活存量建设用地，提高土地利用效益 ——盘活城市和城镇存量用地，以提升城市功能为代表的城镇节地模式。上世纪90年代初，大连城市规划确定了“组团城市”的城市发展思路。中心城区通过“退二进三”升级改造，大力发展金融、港口、旅游、高新技术等第三产业，提升城市功能、强化“中心城市”作用。一是先后搬迁城市中资源消耗大、污染重、效益低，不符合产业政策及环保要求的企业总计287家，腾出土地超过50平方公里，工业企业通过整体搬迁向外围工业园区转移，在优化产业结构和布局的同时，培育组团式优势产业集群，通过以城带乡、以工促农，促进城乡整体发展，达到城乡协调发展的目的。二是实施老城区低效地与棚户区改造，将城市中34个低洼区和24个棚户区，全部拆除，涉及土地面积30多平方公里，拆除房屋2000万平方米。三是加大对城镇闲置土地等低效益用地的盘活力度，采取多种方式共盘活闲置土地和低效益用地约5平方公里，市内四区16个半截子工程得以盘活。 经过采取一系列举措，大连市内基本消除了棚户区、低效益企业等城镇低效用地，城镇面貌大为改观，城市功能和环境建设发生了巨大变化，先后荣获联合国“人居奖”、“全球环境500佳城市”、“中国最佳旅游城市”，国家“环境保护模范城市”、“中国最具活力城市”等称号。城市产业结构得到升级和优化。全市GDP平均增长率达到14%，2012年国内生产总值突破7000亿元。 ——挖掘滩涂、盐田存量用地潜力，实现区域经济协调发展的工业用地节地模式。大连是一个沿海城市，海岸线长达1906公里，如何发挥海岸线资源优势，是加强土地节约集约利用，实现区域经济发展的重要环节。自2004年开始，大连市开展了沿黄渤海岸线资源调查，重点对海岸线盐田、滩涂利用情况进行调查分析，国土资源部门经与规划、海洋、发展改革、盐业等部门沟通，通过收回、收购等方式，盘活利用低产盐田，废弃盐田、滩涂、未利用地等100多平方公里，规划建设了长兴岛临港工业区，大窑湾保税港区、花园口工业区、复州湾化工工业区、普湾新区、金州区三十里堡和登沙河工业区等7个重点园区，提高了土地资源利用效率，促进了产业结构调整，推进了区域经济和辽宁沿海经济带发展步伐。2011年，大连经济技术开发区被国土资源部授予首届国土资源节约集约模范县（市）荣誉称号，大连市旅顺口区在2013年第二届国土资源节约集约模范县（市）评比中也获此殊荣。 ——盘活农村居民点用地，促进社会主义新农村建设的农村节地模式。农村居民点土地是农村建设用地的主要部分，受经济发展水平等因素影响，普遍存在土地利用效益低、村镇环境不佳、基础设施、公共设施配套不完善等问题。盘活农村居民点用地，是提高土地利用效益，改善农村居民居住和生活条件的有效途径之一。从1998年开始，对南关岭街道等多个街道居民点实施改造，先后对20多个村进行土地整理和规划建设，使村民较早地享受到城市的生活，同时也为城市发展拓展了空间。从2006年起，大连市对城市郊区相对偏远的村屯进行改造，按照撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村、建设中心村的思路，在甘井子区东小磨村等16个自然村实施了居民点改造，既改善了广大农民的生活、生产条件，也拓展了城市发展空间。 ——开展城镇低效用地再开发试点，进一步提高土地节约集约利用水平。近年来，大连市不断挖潜存量建设用地潜力，加大土地节约集约用地力度，使土地资源得到高效利用，但存量建设用地潜力没有完全释放出来。经调查，全市各类园区和产业集聚区中，符合土地利用总体规划、城市规划、产业规划，产权清晰、权属无争议的低效存量建设用地76平方公里，历史遗留用地51平方公里，废弃矿山用地25平方公里，上述共计152平方公里。以试点实施4年计算，年均可用地近40平方公里，几乎相当于全市1年的用地量，可节省政府财政支出70亿元。但由于受到法律法规政策限制和不同经济利益诉求，存量低效用地十分突出，需要用新的制度政策，推进低效用地的二次开发利用。 2013年年初国土资源部下发了《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》，决定在包括辽宁省在内的10个省份开展城镇低效用地再开发试点。大连市委、市政府高度重视，决定以此为契机，掀起存量用地挖潜新高潮，成立了工作领导小组，由市长任组长，各委办局一把手为成员，将城镇低效用地再开发作为节约集约用地、破解耕地保护和建设用地保障难题、保障经济社会可持续健康发展的有效措施和重要抓手。大连市被列为全国城镇低效用地再开发试点城市。为了推进试点工作，按照国家有关政策，一是实行土地利用总体规划定期评估机制，适时调整土地利用总体规划；二是对历史遗留用地，包括只有采矿手续而无土地手续的矿山用地，进行调查，建立档案；三是编制城镇低效用地再开发专项规划，对50公顷以上地块由市国土资源局会同发展、规划等部门统一编制专项规划和年度实施计划。对50公顷以下的零散地块责成区市县政府制定专项规划和年度实施计划。城镇低效用地再开发实施效果要与政府绩效考核相挂钩，责任到人。 二、规范土地市场建设，确保土地市场平稳健康发展 一是建立全市统一的土地有形交易市场，使土地交易管理工作更加规范。撤销各区市县土地交易市场，全市土地交易活动集中在一个场所，一个平台，扩大了市场信息覆盖范围。实施网上挂牌交易，凡是采取挂牌方式出让国有建设用地使用权的，全部实行网上交易，提高了土地交易服务水平，保证了土地交易的公开、公平、公正和高效。 二是全市土地出让方案由市政府统一审查，重点审查是否符合节约集约用地要求、符合国家产业政策和国家有关调控政策。 三是实行租赁住房配建制度。今年市政府出台了《大连市租赁住房配建实施意见》，要求市内中山、西岗、沙河口、甘井子等四区的新建商品住宅项目，均按照不低于商品住宅总建筑面积10%的比例配建租赁住房，中小户型比例应不低于70%。配建的租赁住房以开发企业持有产权为主。此项制度的实施有利于培育全市租赁住房市场，通过增加租赁住房供给，改善住房供应结构，引导不同层次人群通过市场租赁解决居住问题。自4月份制度实施以来，全市成交配建租赁住房项目共7个，配建租赁房屋总建筑面积达9万多平方米。 为避免出现“地王”，保障土地市场平稳，保障住房用地供应需求，在土地招拍挂出让中，住宅（商住）等居住类交易项目，土地交易竞价达到出让底价的149%后，存在两个或两个以上竞买人要求继续竞价的，转为竞配租赁住房，起竞面积定为60平方米，增幅为60平方米的倍数。 四是建立大连市全域地价体系。全域地价体系是在建立全域基准地价标准体系的基础上，各区市县及先导区划定地价管控分区，对不同区域实行不同的地价标准和不同的管控 措施，并根据国家政策、市场变化对全市域地价体系进行动态监管和定期调整。 从实施范围看，全域地价体系是一个全域覆盖的地价体系，涵盖了城市和农村，城市（城镇）是基准地价，农村是征地区片价，全域地价体系的建立使大连市无地价盲区，设定了地价的最低门槛，避免了出让地价的恶性竞争。 从土地使用权类型看，全域地价体系不仅包括国有建设用地使用权价格，还包括集体建设用地使用权价格，这为下一步建立城乡统一的土地市场、集体土地入市提供了基础条件。 从地类构成看，目前的基准地价体系仅是对工业、居住、商服用地价格设定标准，全域地价体系将根据新兴产业发展用地需求，按照控制和鼓励的原则，细化地价控制标准。以地价手段促进城市产业转型升级，推动全市全域城市化发展。 三、加强顶层设计，提高节约集约用地水平 ——加强顶层设计，从源头上实现土地节约集约利用。党的十八届三中全会提出建立全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。土地节约集约利用涉及经济建设方方面面，建议从国家层面加强土地节约集约利用的顶层设计，形成政府各部门齐抓共管的局面。发改部门应从立项开始，对产业类型和用地投资强度进行把关；规划部门应对规划用地各项指标把关，发挥规划节约集约用地作用。通过各部门的层层把关，真正实现土地资源的节约集约利用，让节约集约用地成为全社会的自觉行为，形成国土资源“大家管、科学用”的新局面。 ——创新土地政策，加大农村集体建设用地挖潜力度。据有关资料显示，目前大连市建设用地总量2400平方公里，其中农村建设用地920平方公里，人均农村建设用地420平方米，宅基地320平方公里。农村集体建设用地目前利用效益低下，而且挖潜潜力巨大。党的十八届三中全会提出建立城乡统一土地市场的战略举措，可以预计在未来一段时间存量建设用地挖潜的侧重点应是农村集体建设用地。为了充分挖掘农村集体建设用地，一要加快制定集体土地流转政策，为集体建设用地流转制度的建立营造良好的法制环境；二要加快制定宅基地退出政策，探索农村宅基地有偿退出机制，在保障宅基地的用益物权，完善宅基地管理制度基础上，制定多样化的补偿方式和合理的补偿标准，赋予农民自主选择权利，建立规范的宅基地退出节约指标调整利用及利益分配机制，增加农民宅基地财产性收入。通过规范农村集体土地流转和宅基地有偿退出，提高土地资源保障能力，有效保护耕地，提高节约集约用地质量和水平。 |
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