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我国大规模推进存量建设用地整理始于2006年，国土资源部部署了城乡建设用地增减挂钩试点，又陆续开展了城镇工矿废弃地复垦利用试点、城镇低效用地再开发试点工作，逐步形成了存量建设用地整理的技术、方法和管理体系。各地在实施过程中，既严格落实了保护耕地和提高耕地质量的要求，又解决了经济社会快速发展过程中的用地供需矛盾，逐步成为国家推进新型城镇化、新农村建设和城乡一体化发展的重要组成部分。 一、存量建设用地整理要适应新时期经济社会发展需求 随着全国经济发展进入新常态，近年来地方用地需求有所减弱，存量建设用地整理工作也进入了调整适应期，开始面临用地成本高企、资金压力过大、地方积极性不足等问题。整理的总量指标由不足到盈余，整理的类型结构由以村庄整理为主到村庄、工矿、城镇整理多措并举，整理的空间布局由东部为主向多地开花转变。这一时期，存量建设用地整理进入以获取发展用地为动力、以优化用地空间为动力、以获取资金保障为动力的三力并存时期，情况更为复杂。但另一方面，我国建设用地的利用水平依然较低，利用粗放、效益低下、结构失衡、空间无序等问题影响了经济社会健康发展。 新时期，需要进一步加大存量建设用地整理力度，通过规划、工程、政策机制等多管齐下的综合手段，实现建设用地结构调整、空间布局优化、消除利用不足和利用不当问题。对于中央，既可以释放经济社会如新产业、新业态发展对用地的需求，培育经济发展新动力，又可以通过资金补偿投入，加大农村投入，助力扶贫攻坚；对于国土资源主管部门，可以调整优化区域建设用地布局，有利于推动供给侧结构性改革，促进产业转型升级，提升集约用地水平和综合效益；对于地方发展，可以有效增加建设用地供应，减少城镇建设占用耕地的数量，有利于保护稀缺的耕地资源，为经济社会发展提供空间。 二、以规划为抓手，推进存量建设用地整理 《全国土地整治规划（2016-2020年）》将存量建设用地整理作为规划的重要组成部分，以实施节约优先战略作为规划的核心战略，在坚持区域协同、城乡一体的前提下，以节约集约用地为目标，稳妥规范推进城乡建设用地整理，有序开展城乡建设用地增减挂钩，稳步推进城镇低效用地再开发，积极推进工矿废弃地复垦，不断优化城乡土地利用格局，提高节约集约用地水平。 规划在目标任务安排上，一是通过实施城乡建设用地增减挂钩，整理农村建设用地600万亩，用于农民新居建设和农村发展后，节约的建设用地可用于城镇建设，为城镇化工业化发展提供空间。二是通过开展城镇低效用地再开发，整理城镇建设用地600万亩，调整优化城镇用地结构布局，能够提高城镇综合承载力和用地质量。三是通过加大工矿废弃地复垦，积极开展旧工厂、老工业区、废弃矿山改造开发和功能置换，改善工矿区域生态环境，同时为增加土地供应提供了可能。 在空间布局上，分类设置了3类20片城镇低效用地再开发重点区域、10个农村建设用地整理重点区域、12个土地复垦重点区域，并落实到县，为引导全国不同区域、不同特点的存量建设用地整理提供了基础依据。 在重大工程安排上，全国十大土地整治重大工程有四项涉及存量建设用地整理。一是城乡统筹区域农村建设用地整治示范工程，主要围绕工业化、城镇化水平比较高的区域，开展农村建设用地整理，并与周边农用地整理相结合，改善农村生活环境质量、推进城乡发展一体化，促进农业规模化、机械化经营。二是城镇低效用地再开发工程，围绕促进新型城镇化发展，提高城镇综合承载能力，提升土地对经济社会发展的持续保障能力；优化土地利用结构，促进产业转型升级，增强经济发展动力；改善城镇人居环境，提高城镇发展质量。三是传统村落保护性整治工程，对历史文化底蕴深厚、保护状况较好、有较大旅游开发潜力的传统村落，开展保护性整治工作。此外，还有重点煤炭基地土地复垦工程对相关工矿废弃地复垦利用进行了规划安排。 三、精准施策，提升存量建设用地整理效能 加强信息化建设，实施差异化整治。加强土地整治的信息化建设，采集、分析不同区域与土地整治相关的自然环境、经济社会、技术管理等要素的各类指标，评估、判断存量建设用地整理的根本动力，根据其主导模式确定土地整治方向和实施策，运用信息化工具全方位提高土地整治智能分析、辅助决策、有效管理的服务水平。 用足用好政策工具，完善土地整治激励机制。按照统筹兼顾、多方共赢的要求，协调好参与建设用地整理的各方利益，建立完善激励机制。积极鼓励和引导社会资本、调动市场各方主体参与存量建设用地整理。 全过程跟踪分析、督促检查、考核评估。将土地整治规划成果，纳入国土资源“一张图”管理，强化土地整治规划管控，以土地整治规划数据库为依据，加强土地整治项目立项、审批管理。建立完善土地整治监测监管系统，实现土地整治活动全程跟踪、动态监管。定期开展规划实施评估工作，对规划实施情况进行考核评估，确保土地整治的目标任务顺利实现。 原文刊载于中国土地 作者单位：国土资源部土地整治中心 |
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