【独家】“多规合一”的空间管治分区体系构建

敬请关注《中国环境管理》2016年第3期

【“多规合一”专题】

作者：王晓  张璇 ?胡秋红  申贵仓

责任作者：王晓（1982—），女，博士，中节能咨询有限公司，高级工程师，主要研究方向为环境、低碳领域规划和政策研究。

摘要

本文首先从多规空间分区存在的差异分析入手，重点分析技术方法与编制思路差异、空间边界与管制手段差异。其次，对“多规合一”实践中的空间矛盾解决途径进行梳理，包括空间图斑差异协调模式、机构改革和规划事权改革模式、构建新的空间管制体系模式，总结存在的困难与障碍。最后，抛开部门之争和体制障碍，不局限于技术手段衔接，践行十八届五中全会提出的以主体功能区规划为基础统筹各类空间规划，探索提出一套具有可推广、复制特征的“三条底线（生态保护红线、永久基本农田红线、城市开发边界） 三大空间（城镇、农业、生态） 八大空间管治区”县域空间管治分区体系，配合空间管治规则的融合与创新及部门空间事权的分离与引导，达到用途管制的目的。

1?多规空间分区差异分析

目前我国形成了由几大部门主导的几套独立的空间规划体系，呈现部门内部纵向控制强、部门之间横向衔接弱的空间管理格局。各规划体系外延不断扩张、职能划分不清、对同一空间功能定位缺乏共识等导致规划之间空间管制冲突频现。本文以空间冲突最集中的主体功能区划、城市总体规划（简称城规）、土地利用总体规划（简称土规）入手，从多个维度分析各空间分区间的差异，为理顺空间管理体系奠定基础（表1）。

尽管各规划空间分区表现形式不同，但都体现了城镇、农业、生态三大空间的内涵。生态空间和农业空间划定形式相似，均以禁建区与限建区形式体现，城镇空间划定由于分区目的不同，表现形式各不相同。土地利用标准差异、基础数据差异等技术性差异通过统一标准、统一数据统计口径等即可解决，并非解决多规空间冲突问题考量的重点。各分区核心本质差异主要体现在以下两方面。

1.1?分区编制思路与技术方法差异

编制思路不同，导致各规划对城镇空间划定的分区难以衔接，核心症结体现在用地规模上。城规是“以需定供的市场经济”原则，建设用地空间布局具有落地刚性约束特征。土规是将上级下达的建设用地指标全部实现空间落图，划定为允许建设区，是“以供定需的计划经济”原则，同时考虑项目建设不确定性安排了具有弹性特征的有条件建设区域，结果导致城规的用地需求规模远大于土规的供给规模，同时在城规用地布局刚性前提下，土规的弹性空间布局失去意义。

分区技术方法不同，导致禁建区域与限建区域内涵差异显著。主体功能区划对禁建区的划定主要以国家级自然保护区、省级自然保护区、风景名胜区、森林公园等，限建区划定考虑重要生态功能区和农产品主产区；城规“三区”划定，优先将需要保护的自然要素单元、文化要素单元划定到禁建区范围，再进行生态环境敏感性评价，将敏感性较强的区域划定为禁建区，敏感性中等的区域划定为限建区。土规“四区”划定，优先将需要保护的自然要素单元、文化要素单元划定为禁建区范围，限建区是将除其他分区以外的全部区域均纳入。

1.2?空间边界与管制手段差异

空间边界与管制手段，导致各规划空间分区约束力存在强弱差异。主体功能区划由于仅编制到省级层面，其县级行政边界作为区划单元，没有明确的空间落地边界，空间约束效力无法体现。城规“三区”落地空间边界明确，但其重点是通过建设用地布局进行建设类型和位置的管制，“三区”在实际空间管制中发挥作用较弱，而是作为划定建设用地布局的中间过程。土规“四区”落地空间边界明确，对建设用地空间管制作用最强，配合土地用途分区对建设用地类型进行控制。

多规空间分区差异性比较如表1所示。

2?“多规合一”空间冲突协调实践及困难障碍

2.1?“多规合一”空间冲突协调实践

空间图斑差异协调模式。其实质是对城规、土规图斑冲突进行协调，同时考虑重大项目布局安排，挖掘存量释放沉淀土地。空间图斑差异协调是在不打破原有各规划空间分区体系、规划编制技术方法、部门空间事权管理体系下解决空间冲突问题的方法。

机构改革和规划事权改革模式。即通过行政管理改革的方式提高规划实施效率，不突破原有规划编制体系，不建立新的空间分区体系。上海市和武汉市，通过将国土、规划两部门合并，突出行政部门的规划管理改革，实现建设区用地性质统一。广州市和云浮市，通过对规划事权的改革，充分发挥规划委员会的重要作用，建立多规的协同实施方案。

构建新的空间管制体系模式。以控制线划定方式为代表，控制线是在城规框架下划定，体现了城市发展的精细化管理理念。该模式不对原有规划编制体系、部门事权带来本质影响，尚无法解决与土规分区的根本矛盾问题。大理市从生态保护、用地发展控制、城乡文脉传承、一体化的城乡产品四个方面划定了9条控制线；上海城规、土规合一实践，划定城市建设用地范围控制线、基本农田保护线、产业区块控制线；深圳市三规合一实践，划定建设用地边界控制线、城市建设用地增长边界控制线、产业区块边界控制线、城市生态保护边界控制线。

2.2?“多规合一”存在的困难与障碍

从各地解决多规空间冲突的途径来看，存在以下困难与障碍，束缚了地方空间规划改革的手脚：

对空间规划认识不足。受多年土地财政思维影响，多规实践过多关注城规、土规差异协调，对资源环境承载力先导下的空间战略布局考虑不足。综合考虑资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力的主体功能区划并未在地方空间规划管理中得到延伸，无法体现空间落地管控。

部门利益阻碍客观存在。我国规划编制呈现部门化特征，导致规划编制队伍部门化的倾向。城规、土规在多年发展过程中，各自形成了庞大的规划编制体系和行政管理体系，同时各部门规划又存在自上而下的强纵向控制特征。地方为保障规划顺利通过审批，仅能在各部门规划框架体系下进行探索。

空间统一管控的法律法规保障缺失。城规、土规空间管制有法律法规基础保障，尽管存在矛盾冲突，也是依法打架，相对势均力敌。构建全新的空间分区体系，即便具备科学合理性，但在无法律法规保障条件下，仍然显得势单力薄。

3?构建统一的空间管治分区体系

各地“多规合一”实践都是在折中妥协之下走出各不相同的“多规合一”之路，多是在各自发展蓝图叠合上解决局部冲突问题，而不是从区域整体出发共同绘制一张蓝图。

3.1 一张蓝图总体思路

一张蓝图绘制不僵化于原有的空间管制分区、不拘泥于法律法规限制、不受部门利益纷争的影响，建立与建设生态文明相适应的空间分区体系，配合制定空间管控规则，进行部门空间事权的分离，形成共绘一张蓝图的协调局面。

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出：“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，……以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进多规合一。”因此，从城镇、农业、生态三大主体功能定位出发，划定三大空间，体现发挥各自主导功能下的差异性分区管理（表2）。

树立底线思维，守住生态的底线，划定生态保护红线，避免城镇建设对重要生态空间的侵蚀；守住耕地保护的底线，划定永久基本农田红线，避免城镇建设对优质耕地的侵占；守住发展的底线，划定城市开发边界，防止城市无序扩张。以“三大空间、三条底线”勾绘区域发展的蓝图框架，为实现空间落地管控还需进一步划分更细致的空间分区。

3.2?探索构建县域空间管治分区体系

在县域空间范围内，构建出“三条底线 三大空间 八大空间管治区”的空间管治分区体系，形成具有可推广、复制特征的统一空间分区形式，以此替代城规、土规原有空间管制分区体系。

三条底线划定的原则：生态保护红线依据保护优先、合理布局、控管结合、相对稳定的原则进行划定，按照环发〔2015〕56号文技术方法进行划定；永久基本农田划定遵循永久性、实事求是、统筹兼顾、质量保证原则进行划定；城市开发边界划定是以生态环境敏感性分析和建设用地适宜性分析为基底，尽可能地避让生态保护红线和永久基本农田红线。考虑到城市规划区是县域城镇开发强度最高的区域，将城市开发边界确定为刚性空间增长边界，综合考虑城镇经济、社会、人口发展水平及城镇空间发展方向进行划定。考虑乡镇、圩镇同时承担着推进城镇化的任务，散布在县域范围内且发展不确定性相对较大，为规制其建设行为，通过合理预测规划期限内人口规模，确定用地需求，从而划定乡镇的开发边界。三大空间及八大空间管治区划定原则见表3。

4?“多规合一”改革下的融合与分离

要实现以新构建的县域空间管治分区体系取代土规、城规原有的空间管制分区，还需以空间管治规则的融合与创新、部门空间事权的分离为保障。

4.1?空间管治规则的融合与创新

推动空间分区管治由被动式保护向主动式建设引导转变。从管制规则上看，土规和城规空间管制分区规则设定以明确保护目标、对建设行为提出限制性要求为主，对生态建设、农业和环境保护行为关注不足，属于被动式保护规则；主体功能区划对各区从资源开发、生态建设、环境保护方面提出了方向原则性的指导，属于主动式建设引导规则。

通过被动式保护管制规则的融合与主动式建设引导规则的创新，实现八大空间管治区的空间有效管控。规则制定包含三方面的内涵：对于不同类型的管治区，明确其用途管制重点，首先应从管治区的功能出发，以发展的视角，明确各管治区的建设重点，允许建设的条件、建设的设施，以及允许的用地类别；同时要从管制区的保护对象出发，以保护的视角，明确保护目标，制定保护原则，同时明确不允许的建设行为，明确建设行为的准入条件；最后，从生态环境管治视角，针对各管治区突出的环境问题，提出环境保护、生态建设、环境治理及监管的重点。其中，对于生态保护红线管治区，实行分级分类的管控措施，划定生态保护红线二级管控区，按类型实现红线管控的“一线一策”。

4.2?部门空间事权的分离与引导

配合部门空间事权的分离与引导，使构建的县域空间管治分区可有效运用于空间规划管理。尽可能地避免不同部门对同一空间的同一问题进行多头管理，带来矛盾冲突的同时造成行政资源浪费。根据三大空间的主导功能定位，明确几大部门的空间事权的分离并赋予新的引导权。

城镇空间由规划建设部门主导管理，负责城市开发边界、乡镇开发边界的划定，以及内部建设用地布局安排的蓝图描绘，落定各类建设用地空间坐标。国土部门对城镇空间由原来的建设用地指标与坐标双控逐渐向指标控制以及土地利用效率评估转变。按照用地集约的思路，国土部门为城镇空间配置建设用地规模指标，并建立土地产出、人均用地等指标产出的效率评估，挖掘用地潜力和加大空闲土地处理力度。通过全面、科学、合理的土地利用效率评估，合理配置用地指标。

农业空间由国土部门主导管理，负责永久基本农田的划定，以指标和坐标严控永久基本农田红线，重点强调对耕地的保护与后备耕地资源的开发，统筹考虑农村居民点用地、位于城市开发边界外部的独立工矿用地的整理与后备耕地资源开发，强化对农业空间、生态空间内部的建设用地管控。

生态空间由环保部门主导管理，负责生态保护红线的划定，以明确落地坐标，严控红线边界，明确生态保护红线类别和保护等级，按照分级分类的思路细化管制措施的制定，同时会同林业、水利等部门制定生态空间建设与环境保护规划，强化监管力度。

在对三大空间事权的初步分离基础上，强化国土部门对空间开发与保护的监管作用，通过土地利用年度调查变更数据实现对各类用地指标的控制，也为各部门空间监管提供支撑。