【特稿】《中国共产问责条例》第六条与《党纪处分条例》衔接问题研究 | 71

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来源：微信公号我们都是纪检人，文：特约撰稿人 刘彦，

《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）自2016年7月8日起施行，《问责条例》突出政治责任，聚焦从严治党，明确了问责的依据与原则、主体与对象、内容与情形、方式与方法，从制度上解决了“问谁责、谁来问、问什么、怎么问”等问责实践和操作问题，是我党问责制度的一次重要完善与创新。

《问责条例》仅仅13条，对行政问责事项不作规定，党内法规中对有关处置措施已有明确规定的，如申诉方式、问责影响期等，不再重复规定。

《问责条例》第六条从6个方面具体规定了党组织和党的领导干部失职失责需要问责的情形，前五项是主体内容，第六项是兜底项。当前，在现有的500余部党内法规中，与问责有关的有119部，其中专门规定12部，包含问责内容的有107部。所以，如何实现《问责条例》与其他党内法规的协调衔接是亟待解决的难题。

《问责条例》区分党组织和党员领导干部规定了7种问责方式，除纪律处分以外，其他6种问责方式涉及面特别广、涉及的党内法规特别多、情形特别复杂，有待进一步系统深入全面研究。

本文着重研究《问责条例》与《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《处分条例》）的衔接问题，具体来说就是《问责条例》第六条与《处分条例》相关条款的衔接。

一、《问责条例》与《处分条例》衔接应注意的几个关系

（一）准确把握《问责条例》与《处分条例》的关系。

《问责条例》第六条规定了应当问责的六种情形，然而该条规定本身较为抽象、宽泛，当中许多概念都需要进一步明确界定，肆意扩大或缩小对该条的解释会导致问责的随意性和自由裁量权的滥用。

而且，从党纪规范的组成结构来说，《问责条例》第六条的制裁部分是规定在《处分条例》等相关条规之中的，所以，《问责条例》是不能单独适用的，必须结合《处分条例》等其他党内法规才能对问责对象进行党纪处分。

党纪处分直接影响党员的物质利益、身份荣誉、政治前途，必须坚持实事求是的原则，《问责条例》也将依规依纪确定为工作原则之一，无论是对党组织还是对党员领导干部的问责都必须有成文党纪条规作为依据，既不能任意解释，扩大打击面，也不能绥靖纵容，甚至包庇违纪对象，应将问责工作逐步纳入制度化、规范化轨道。

（二）正确处理问责与监督执纪“四种形态”的关系。

当前，有一种错误的认识，认为“四种形态”就是要求对违纪对象从轻减轻，甚至以组织处理代替党纪处分（当然，组织处理的实际影响不一定就比党纪处分要轻），大事化小，小事化了。

根据《问责条例》与其他党纪条规对党组织和党员领导干部的问责，一定要撇清这个认识误区。《问责条例》规定了七种问责方式，这七种问责方式的区别和边界在哪？如何避免问责主体裁量权膨胀？正确处理好问责与监督执纪“四种形态”的关系尤为重要。一是要让失责必问、问责必严成为常态，成为政治生态，真正让规矩硬起来，纪律的刚性树起来。

二是要更加准确理解和适用纪律处分运用规则，特别要严格控制和规范从高形态向低形态转化，克服问责工作畸轻畸重，成为可以肆意把玩的泥人。

三是要认真查明案件事实，弄清主要领导和分管领导在违纪行为中的地位和作用，特别要查清是否系共同违纪人，不能以领导责任代替直接责任。因为领导责任往往比直接责任更轻，实践中，一些违纪行为是在单位主要领导的默许、纵容下完成的，甚至主要领导是“亲力亲为”的，但由于调查过程的疏忽，致使主要领导逃避了直接责任，造成不良影响。

（三）明确厘清问责与刑事责任的关系。

对党组织和党员领导干部的问责，并不意味着最高就是党纪处分，更不意味着一些党员领导干部还能保留干部身份，这当中很可能涉嫌玩忽职守等刑事犯罪，无论是先处后移还是先移后处，党纪处分与刑事追责都可以并行不悖，追究刑事责任是党纪问责的延续与补充。

湖南衡阳贿选案中对童名谦的处理、天津港事故中对相关责任人的处理都说明了这一点。《问责条例》中之所以对涉嫌犯罪移送司法等内容未规定，主要是因为其他党内法规对此已有明确规定，绝不能以《问责条例》未作规定为由，用问责来取代刑事追责，问责不能模糊、混淆纪律与法律的边界。

二、《问责条例》第六条与《处分条例》的具体衔接

（一）第六条第（一）项规定了对党的领导弱化，不履行或者不正确履行职责的党组织和党员领导干部应当问责。

《问责条例》中关于应当问责的各类违纪行为构成要件的主体和主观方面是一致的，主体都是特殊主体，即党组织和党员领导干部，主观方面既可以是故意，又可以是过失，包括疏忽大意的过失和过于自信的过失。第（一）项规定的违纪行为侵犯的客体是党对社会主义各项工作的领导权，客观方面有二：1.在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中领导不力，出现重大失误；2.在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力，出现重大失误。两者均要求给党的事业造成严重损失，产生恶劣影响。

该项规定中有关“领导不力”、“重大失误”、“严重损失”、“恶劣影响”等概念的内涵和外延都十分丰富，与《处分条例》中“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”等概念一样都有待中央纪委进一步解释，在释义没有出台前，则有赖于各地纪检机关在长期监督执纪问责中的经验与智慧。

根据对该项构成要件的分析，此类违纪行为既可能是违反政治纪律的行为，也可能是违反工作纪律的行为，主要包括《处分条例》第五十三条、第一百一十三条、第一百二十五条等。

2015年12月31日，上海外滩发生拥挤踩踏事件，随后黄浦区委书记周伟，区委副书记、区长彭崧被给予相应党政纪处分，其中一个重要原因就在于他们对突发事件应急管理工作领导不力。最近，河北邢台七里河洪水事件中，河北邢台因对降雨强度、来势预判不足，应急能力不足，灾情统计、核实、上报不及时、不准确等原因很可能成为《问责条例》施行个首个问责案例。

（二）第六条第（二）项规定对党的建设缺失，不履行或者不正确履行职责的党组织和党员领导干部应当问责。

此类违纪行为侵犯的客体是党的自身建设，客观方面表现形式多种多样，包括党内政治生活不正常、组织生活不健全等。根据该项进行问责，既可以由问责主体直接查明相关事实后进行，如在巡视过程中发现某单位对中央八项规定精神不落实，对该类型违纪行为不处理，那就可以直接对相关领导干部予以纪律处分；也可以在已经对相关违纪行为作出党纪处分的基础上问责，主要涉及《处分条例》中违反政治纪律、组织纪律和廉洁纪律的一些条款，如第五十三条、第六十三条、第六十四条、第七十三条、第九十八条、第九十九条、第一百条、第一百零一条、第一百零二条等。

（三）第六条第（三）项规定了对全面从严治党不力的党组织和党员领导干部应当进行问责，此类违纪行为侵犯的客体也是党的自身建设，全面从严治党是党的建设的重要内容，但不是全部，该项主要强调党委的主体责任和纪委的监督责任，客观方面表现形式也丰富多样，既有可能是违反政治纪律的行为，又有可能是违反工作纪律的行为，主要涉及《处分条例》的第六十一条、第一百一十四条、第一百二十五条等。

十八大以来，包括中央纪委在内纪检监察机关关于履行两个责任不力的通报已经非常多了，如2016年3月，中央纪委通报的湖北省地税局党组书记、局长许建国等七起违纪案均属于此类型。一案双查，既追究直接责任，又追究主体责任和监督责任将是未来问责的基本范式，当然，这并不是说领导干部以后越来越不好当，而是碌碌无为、无所事事的领导干部不好当，违纪的风险、成本和代价越来越高。

（四）第六条第（四）项规定了维护党的纪律不力的党组织和党员领导干部应当问责。

根据该项规定，对相关问责对象的问责应当以本地区本系统本单位违纪行为多发为前提，至于这些违纪行为是否被处理、给予何种处理则在所不问。同时，该项规定又特别注重对维护党的政治纪律和政治规矩失职的党组织和党员领导干部的处理力度，如某单位多次发生《处分条例》第五十三条、第六十一条规定违纪行为，则应当对相关领导干部予以问责。

值得特别注意的是“多发”的概念还需进一步厘清。2015年9月，河南省新乡市委书记李庆贵因对任职期间连续发生的三名厅级领导干部严重违纪违法案件负有主要领导责任，而被给予党内严重警告处分。2016年7月18日，江西省纪委也对6起落实主体责任和监督责任不力被问责典型案件发出通报，从该通报内容来看，既有因本单位多名班子成员违反党纪被问责，又有因某一违规问题被问责。笔者认为，为进一步规范此类问责，宜将违纪行为“多发”界定为三人以上因不同违纪行为被处理或窝案三人以上被处理。

（五）第六条第（五）项规定了推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实应当问责。

对于此类违纪行为可依据《处分条例》第一百二十五条处理，定性为违反工作纪律的行为。第（五）项和第（四）项规定的两类违纪行为极为相似，应当主要从以下几个角度加以区分：1.第（四）项更加注重维护政治纪律和政治规矩，而第（五）项则侧重于打击损害群众利益的不正之风和腐败问题；2.根据第（四）项进行问责必须以违纪行为多发为前提，而第（五）项并无此规定；3.从客观方面的把握来讲，第（五）项更抽象，要求对氛围、势头、风气等进行精准定位，更加考验问责主体分析调查能力。

 特别需要提醒的是，上述论证过程中引用的《处分条例》中的条款并不是追究领导责任的党纪依据，根据《问责条例》和《处分条例》进行的党纪处分，应当定性为违反工作纪律的行为，视情况具体适用《处分条例》第一百一十三条、第一百一十四条、第一百二十五条等规定。

三、做好《问责条例》衔接未完待续的几项工作任务

可以预料的是，《问责条例》实施初期会有一个磨合期，甚至会出现脱轨的现象，这都是正常的，也是可控的，对此，我们不必大惊小怪，自乱阵脚，而应更加注重理论研究、更加注重程序规范、更加注重实践操作。

（一）从问责程序上看，对问责案件可以效仿报批案件，以地级市为单位实行统一审批制度。

这样做的好处有以下几点：1.规范裁量尺度。避免同一地区出现同案不同处的情况。2.规范党纪条规适用。问责工作政治性强，技术要求高，特别是在起初没有统一固定模板的情况下，很容易出错，由地市级纪委统一审批，可以提高案件质量，提升问责主体的形象和权威。浙江湖州纪委对全市违反中央八项规定精神案件规定由市纪委统一审批，取得了良好的效果，可以借鉴适用。

（二）从具体操作上看，阳光问责应当是主旋律。

主动接受社会各界的监督，既能更进一步赢得社会各界的认同与支持，又给纪检机关提供源源不断的外部动力，不断提升自身本领。对问责案件的全程公开处理（涉及国家秘密和个人隐私的除外）应充分考虑以下几个环节：1.处分决定书要全文对外公布，要让公众了解案件的具体事实，问责的依据等等；2.问责决定要到本单位全体党员代表大会或类似会议上宣读，问责对象要当众做深刻检查，主流媒体要做好宣传报道工作，以达到问责一件，震慑一片的效果。

（三）从理论研究上，对典型案例可以效仿最高院案例汇编，定期公布典型案例。

最高法院分门别类定期出版各类案例汇编与观点，对全国各地司法实践具有极强的现实指导作用。建议中央纪委也可以通过此种形式，对一些典型案件的处理问责进行全面剖析，侧重对事实认定、党纪条规适用、观点分歧等内容进行详细论述，这就给全国纪检监察系统提供了直接的、生动的例子可参考。需要注意的是，此类案例汇编不同于目前纪检机关的通报，通报只是将案件的大致情况和处理结果对外公布，至于为什么要这么处理、处理的依据等等内容均未涉及，当前纪律审查工作特别呼唤自上而下规范的业务指导，此类案例汇编无疑是雪中送炭。

《问责条例》的颁布标志着我党在推进问责制度的实践层面进入了实质性、普遍化的阶段。《问责条例》与其他党内法规共同构成了对党员干部严密的监督体系。相信在全体纪检干部孜孜不倦的努力下，不断加强对问责制度的理论研究和实践探讨，风清气正的政治环境，热火朝天的干事氛围，蒸蒸日上的发展势头就是新常态。