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文／南京市工商局 徐真 《注册资本登记制度改革方案》中规定，“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”，明确了工商机关在工商登记环节中只需审查申请人提交的申请文件和材料是否齐全、是否符合法定形式。形式审查提高了登记效率，符合商事制度改革的目标。然而在实践中，行政相对人因股权纠纷而以登记材料虚假提出撤销登记申请的情况越来越多，工商机关是否应当作为、应当如何作为，成为工商干部关注的问题。本文以一起撤销公司登记申请案例来分析。 案情 2014年5月，蔡某委托北京某律师事务所向某市工商局发出律师函，请求工商机关撤销虚假的公司变更登记行为。理由是：2014年1月，南京XX房地产开发有限责任公司经该市工商局核准，将股东蔡某变更为陈某某。但该股东变更不是蔡某的意思表示，蔡某与陈某某间未发生股权转让行为，公司在申请变更登记时提交的《股权转让协议》及《股东会决议》上蔡某的签字非蔡某本人书写。 评析 接到律师函后，针对工商机关是否要对上述撤销公司登记申请进行核查处理，以及应当如何处理撤销公司登记申请，执法人员产生了争议。讨论争议前，笔者认为应当先明确撤销公司登记的性质。首先，公司登记属于行政许可。《行政许可法》规定，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项，可以设定行政许可。公司登记包括设立登记、注销登记和变更登记，符合上述规定，属于行政许可范畴。其次，撤销公司登记不属于行政处罚。公司登记是授予性行政许可，撤销公司登记则是剥夺性行政决定，是对公司登记行政许可决定的否定，属于《行政许可法》调整的范畴，不是对行政相对人的惩戒，不属于《行政处罚法》调整的范畴。 争议一：工商机关是否要对撤销公司登记申请进行核查处理？ 一种意见认为工商机关不应处理此类撤销公司登记申请。申请人应当通过民事诉讼途径解决民事纠纷，工商机关根据民事判决书撤销公司登记。理由为：《注册资本登记制度改革方案》指出， “股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济”。 另一种意见认为工商机关可以建议申请人先通过民事诉讼途径解决民事纠纷，但申请人不接受的，工商机关应当核查情况后予以处理。理由为： 首先，行为的性质。公司登记申请人向工商机关提交虚假材料的行为，是用欺骗的不正当手段取得行政许可，破坏了正常的公司登记秩序，属于行政监管事项。 其次，处理争议的部门。“股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷”中涉及到两个法定的解决争议的部门：一个是解决民事纠纷的人民法院，一个是处理工商登记争议的工商机关。《注册资本登记制度改革方案》并未免除工商机关的处理职责。 《行政许可法》中规定申请行政许可的材料必须真实。在行政许可申请阶段，法律将保证材料真实的义务交给了申请人（《行政许可法》第三十一条：申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责）；在行政许可决定作出后，保证行政许可材料真实的义务则转移到有行政许可决定权的行政机关（《行政许可法》第六十九条规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关是撤销行政许可的执行机关）。工商机关作为作出行政许可决定的行政机关，有义务对提供虚假公司登记材料的行为予以纠正。 再次，先处理民事纠纷的优势。从解决争议的本质来看，解决民事纠纷的人民法院能够从根本上解决争议。只要确认了公司股权的归属，那么相应的公司股东也就明确了，工商机关凭着生效的法院判决或者相关当事人的认可，解决工商登记争议，省时省力，且没有后顾之忧。 最后，工商机关应当对撤销公司登记申请进行核查处理。先处理民事纠纷不是法律规定解决工商登记争议的必经途径。而从工商机关与行政相对人的角度来看，工商机关有履行职责的义务，行政相对人有选择的权利──可以选择先申请工商机关处理工商登记争议，恢复到违法前的状态，然后解决民事纠纷。 综上，工商机关在建议不被申请人采纳的情况下，应当对撤销公司登记申请核查情况后予以处理。 笔者同意第二种意见。 争议二：如何处理撤销公司登记申请？ 目前，对于工商机关应当如何处理撤销公司登记申请，法律法规未作具体规定。笔者试从公司登记及撤销公司登记中当事人应承担的义务来分析处理流程。 公司登记及撤销公司登记中的当事人包括三类：公司登记机关、公司登记申请人以及撤销公司登记申请人。 第一，公司登记时，当事人应承担的义务。 公司登记机关：根据《行政许可法》第三十四条和《公司登记管理条例》第五十一条的规定，公司登记机关应当审查申请人提交的申请文件、材料是否齐全（如是否缺少登记申请书等），是否符合法定形式（如登记申请书上是否有法定代表人的签名等），即“形式审查”。而对于股东的签名、盖章是否真实，公司登记申请是否是材料署名人真实意思表示等“实质审查”内容，因为法律法规并没有规定这是公司登记机关的审查事项，所以均不属于公司登记机关的审查义务。 公司登记申请人：根据《行政许可法》第三十一条和《公司登记管理条例》第二条的规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。如果公司登记的申请文件、材料虚假，申请人应承担过错责任。 第二，申请撤销公司登记时，当事人应承担的义务。 一种是公司登记机关存在过错的情况下。 撤销公司登记申请人：仅需提出撤销公司登记的申请。 公司登记机关：在接到要求撤销公司登记的申请时，应当核查公司登记机关自身是否存在《行政许可法》第六十九条规定的“可以撤销”的情形，即自身是否存在违法行为，重点核查公司登记机关是否尽到审慎审查义务。经核查，公司登记的申请文件、材料不全，或不符合法定形式，表明公司登记人员未尽审查义务，公司登记机关在登记过程中存在过错，导致公司登记不符合准予登记的要求。此时，公司登记机关应主动纠错，要求公司登记申请人改正错误的公司登记，或者撤销错误的公司登记（不会对公共利益造成重大损害的），公司登记机关应承担相应的赔偿责任。 公司登记申请人：在能够改正的情况下，应当予以改正，使其符合准予登记的要求。 一种是公司登记机关不存在过错的情况下。 撤销公司登记申请人：提出撤销公司登记的申请时，应当提供相关符合撤销公司登记的初步证据。一类是证明公司登记申请人向公司登记机关提交的材料与真实的材料不符合的证据。如身份证明是虚假的，那么撤销公司登记申请人在提出申请时，应当附带提供真实的材料或获取真实材料的渠道以供公司登记机关核查。另一类是证明公司登记申请人向公司登记机关提交的材料不是出自材料署名人的真实意思表示的证据。如公司法定代表人、股东等称申请材料不是其本人签字或者盖章，那么撤销公司登记申请人在提出申请时，应当提供笔迹鉴定机构出具的鉴定材料。 公司登记机关：应当根据撤销公司登记申请人提供的初步证据进行核实。对于第一类情况，公司登记机关查证两种材料不符合，即可认定公司登记申请人提交了虚假的材料；对于第二类情况，即使鉴定材料认定申请材料中的签字或者盖章与署名人的签字或盖章不符，公司登记机关仍要核实申请材料是否是署名人的真实意思表示，即署名人是否委托他人为其署名。公司登记机关应当责令公司登记申请人限期提供相关证据（要求公司登记申请人提供证据的理由是：被授权人实施被授权的行为，应当具备被授权的证据）。经核查，公司登记的申请文件、材料确实存在虚假，公司登记机关应当责令公司登记申请人对公司登记申请文件、材料中的虚假内容予以改正，使其符合准予登记的要求；如无法改正，则撤销公司登记（不会对公共利益造成重大损害的）。 公司登记申请人：应当配合公司登记机关的核查。有代他人署名的情况，应当出示相关证据（包括书面的委托书或者材料署名人此前已明知申请材料不是其本人签字或者盖章却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的证据等，提供不出优势证据的认定为代署名不成立）。如公司登记的申请文件、材料确实存在虚假，在能够改正的情况下，应当予以改正，使其符合准予登记的要求。 第三，撤销公司登记的处理流程。 根据上述撤销公司登记中当事人应承担的义务，对于蔡某的撤销公司登记申请，某市工商局可以按照以下流程处理： 一是核查该市工商局登记时自身是否有违法行为，是否尽到形式审查义务。 二是工商局不存在违法行为，则要求蔡某提供南京XX房地产开发有限责任公司申请变更登记的文件、材料虚假的初步证据（蔡某的签名非蔡某本人书写的鉴定材料）并核实。 三是蔡某的签名非蔡某本人书写，则要求南京XX房地产开发有限责任公司提供证据（蔡某委托他人在公司登记材料上签名的书面委托书或者蔡某此前已明知申请材料不是其本人签名却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的证据）并核实。 四是南京XX房地产开发有限责任公司提供不出有效证据，则要求其对虚假材料进行改正。 五是南京XX房地产开发有限责任公司无法改正，则作出拟撤销公司登记处理建议，告知南京XX房地产开发有限责任公司，并给予陈述申辩以及听证权利。 六是作出撤销公司登记处理决定。 思考 公司登记只是行政许可中的一种，撤销公司登记的处理程序，应当与撤销其他行政许可决定程序相一致。然而，公司登记行为基于股东与公司、股东与股东之间各自独立的民事利益，较其他的行政许可，有其特殊性、复杂性，因此撤销公司登记的程序也相应有其独特性。 《行政许可法》施行至今已有10余年，对于授予性行政许可决定的程序，法律法规均作出了具体的规定。对于剥夺性行政许可决定，一类是吊销许可证，属于行政处罚程序，法律法规也作出了具体的规定；另一类是撤销行政许可，处理程序至今仍是空白。笔者试以本文，盼对出台撤销行政许可的程序规定有所启发。 （此文发表于《工商行政管理》半月刊2016年第14期）
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