|
鼎湖山国家级自然保护区 近年来，我国各地特别是南方少数民族地区，经常发生自然保护区内居民与当地政府及自然保护区管理机构之间的冲突，冲突的原因则是自然保护区的管理要求是林木禁伐，而林木禁伐又损害了林木所有者的权利。 面对我国民族地区自然保护区内农民生活的贫困和发展困境，本课题组开展了深入研究，分别从自然保护区区划调整、集体林地的权益实现机制、森林生态效益补偿制度改革、自然保护区内生态产品经济内部性实现、自然保护区内森林旅游发展、社区共管、政府扶贫、生态移民、自然保护区管理体制改革等角度对自然保护区居民发展路径进行探索。 自然保护区对居民发展的制约 自然保护区的严格管理限制了居民的生产 我国的自然保护区管理制度存在的问题之核心是：一方面，政府为保护生态环境而划定自然保护区，并对自然保护区内的林木实行禁伐，对自然保护区内的生产经营活动进行严格限制；另一方面，政府对自然保护区内居民没有补偿制度。 对林权所有者来说，最大的利益来自于对林木采伐利用。当对林木实施禁伐时，林木所有者对林木的最大利益实际上已经无法实现。 森林生态效益补偿制度存在的问题 近年来，我国逐步建立了森林生态效益补偿制度。 这种制度看似可以在一定程度上弥补自然保护区内居民因林木禁伐而导致的损失。但是，森林生态效益补偿制度针对的是公益林，这对自然保护区内的居民来说，实际上至少存在以下两个方面问题：一是补偿对象错位的问题；二是补偿标准偏低且难以合理确定的问题。 自然保护区内旅游开发的利益分配机制问题 当前，随着森林生态旅游的兴起，很多自然保护区也在实验区进行旅游开发。 摩天岭自然保护区中的民居 但是，由于自然保护区内森林旅游开发权被自然保护区管理机构所专有，自然保护区内居民没有旅游开发权，居民对旅游开发利益分配没有适当的参与机制。所以，在自然保护区内森林旅游开发过程中，森林旅游的经济效益几乎被一些旅游开发商独占，与自然保护区内居民则失之交臂。 居民对自然保护区建设缺乏合理的参与机制 自然保护区建设过程中，涉及到集体所有的林地，涉及到祖祖辈辈居住其中的村民，但是，这些村民对自然保护区建设却没有适当的参与机制，这注定要给村民带来不利的影响。 自然保护区管理体制导致对村民利益诉求的推诿 当前，我国自然保护区管理实行分部门、分级别进行管理。在分部门管理方面，大多数自然保护区归属林业部门管理，另有少量则归属环保、海洋等部门管理。在分级别管理方面，其中有些属于省级林业、环保部门管理，有些则属于市级、县级林业、环保部门管理。这种分部门、分级别管理体制的形成，有其历史延续性和管理的便利性，但是，这种管理体制也给自然保护区内居民的利益诉求带来了诸多的不便。 青木川自然保护区内的古镇 对策思考 要解决民族地区自然保护区内农民因林木禁伐等自然保护区严格管理后所面临的发展问题，需要从以下方面着手： 大兴安岭自然保护区 自然保护区的区划调整 自然保护区的建立，对于生态环境的保护来说，固然有很重大的意义，但是，由于我们目前对自然保护区实行的是极其严格的全面生态保护，这必然要付出巨大的成本，所以，在建立自然保护区的时候，我们需要考量其充分必要性，权衡利弊。如果有些生态保护对象并不需要用自然保护区模式的生态保护的措施来进行保护，那么就尽量不要选择建立自然保护区的模式，而是选择其他的保护措施。 当前，我国各地一些地方建设自然保护区出现各种问题，其中的原因比较复杂，一个主要的原因是一些地方官员基于对政绩的追求，特别是为了获取自然保护区建设的政府拨款而好大喜功。在这个过程中，往往是一些较为偏远的林地在一些部门领导的追求下被划为自然保护区。另一方面，在一些区位优势较为明显的地方，由于林地的经济价值较高，当地的政府领导基于经济价值的考量，千方百计拒绝自然保护区的建设。在这两种力量的博弈下，自然保护区的建立和区划往往偏离了其应有的轨道，导致一些不该建立自然保护区的地域却因种种原因而建立了自然保护区，而一些应该建立自然保护区的地域却因为种种原因导致没有建立自然保护区。 为了解决这个问题，课题组认为应该构建真正有效的自然保护区建设专家决策机制。这种机制应该包括以下三个方面的要件： 一是应该由国家成立唯一的一个自然保护区建设专家决策委员会，不应交由地方来决策； 二是决策委员会的专家库必须是保密的，参与决策的专家必须是匿名的； 三是这个专家委员会必须是掌握实际决策权的，而不能限于参考作用。 自然保护区的分类管理 不同的生态保护对象，其保护措施不一定相同。我们要保护某一生态对象，需要针对该生态保护对象自身的特点而采取不同的保护措施。我国当前2600多个自然保护区，其生态保护对象千差万别，这决定了我们需要根据保护对象的不同，对自然保护区实施分类管理。 课题组认为，要对自然保护区实施分类管理模式，我们可以把自然保护区在整体上划分为生态保护模式和非生态保护模式。生态保护是指对整个生态系统实行完整的、整体的系统保护，不得破坏其中的任何生态要素。非生态保护是指对其中的某个对象进行特定的保护，并不对整个生态系统进行保护。对于生境保护模式，我们应该尽可能限制，除非必不可少，其他都应按照非生境保护模式来管理。 自然保护区内生态移民与物种迁移的博弈 在当前我国自然保护区的保护对象中，有些确实需要在原地保护，比如有些保护对象就是整体的生态系统，而有些保护对象对特殊的生境系统具有高度依赖性，这都需要在原生地实施保护。不过，我国自然保护区内有些保护对象对整体的生态依赖性并不是必不可少，或者该保护对象对其所依赖的生态并不具有唯一性，而是具有可复制性。在这种情况下，我们为了保护该生态对象，是实行物种迁移模式还是生态移民模式，就成为一个值得探索的问题，最优的选择方案取决于各自的成本博弈。一般来说，如果选择生态移民的模式遇到的困难不是很大，那么选择生态移民模式未尝不可。但是，如果实施生态移民模式遇到的困难很大，而实施物种迁移的模式成本更低，那么我们就应考虑选择物种迁移模式。 龙滩水电站 对物种迁移模式，我们的实践中其实也有成功的案例。比如，在广西修建龙滩水电站水库时，曾对该水库淹没区内的56种1.3万多株珍稀的野生植物实施迁地保护，取得较好的效果。 自然保护区内集体林地的征收、赎买、租赁、置换的选择 既然要划定自然保护区，必然涉及到自然保护区内土地权利问题。在我国，其中的核心问题则是如何实现自然保护区内集体土地权益问题。我们现行的法制体系禁止在自然保护区内采伐林木等生产经营活动，这毫无疑问侵犯了其中的农民土地权益。为此，我们需要进行多方位的路径探索。 从目前来看，解决这一问题，常见的思路就是征收、赎买、租赁和置换这四种模式。 完善生态效益补偿机制 生态效益是自然保护区建设的最大贡献，所以，要解决自然保护区内居民的土地权益问题，最直接的路径还是生态效益补偿。实施生态效益补偿，面临的最大问题还是补偿经费来源问题。这一方面需要政府的决心，另一方面还要构建合理的生态效益补偿机制。如果能建构合理的生态效益补偿机制，那么，很多难题都可以迎刃而解。当前，自然保护区生态效益补偿机制的建设重点需要解决“谁补偿、补多少、补给谁”这三个问题。这三个问题非常难以回答。但课题组认为可以从补偿的不同路径出发进行分析。 市场路径 由市场来对自然保护区内居民的土地权益进行补偿。这种路径的实施通常要求生态产品比较容易测量，而且有较为明确的受益者。 政府路径 由政府来对自然保护区内居民土地权益损失进行补偿。 社会路径 让社会来参与自然保护区建设的生态效益补偿，主要是社会慈善人士、志愿者等组织、参与的社会捐赠形式。 上述三种生态效益补偿路径，在我国都还有很大的努力空间。 自然保护区内产业发展模式选择 对自然保护区来说，其生态效益毫无疑问是可观的，同时，实际上还存在可观的经济效益。比如，比较常见的是在自然保护区的实验区内开展旅游、驯养繁殖野生动物等活动。《自然保护区条例》第18条规定：“缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动”。可见，旅游、驯养繁殖野生动物、繁殖野生植物等产业活动在自然保护区实验区内是可以实施的。 卧龙自然保护区 完善自然保护区社区共管参与机制 当前，自然保护区内收益分配冲突激烈，但收益分配问题绝不只是单纯的经济问题，而是涉及政治和社会制度安排的“正义”问题。自然保护区内收益不平衡的制度性根源在于国家的政治、经济、法律制度设计偏重于增长而未能有效地维护个人和社会的正当利益。实际上，仅仅依靠金钱补偿，或者调整收入分配政策根本不可能达到或实现分配正义的目标。分配正义的实现需要一系列根本性的制度变革，“从顶到底”地建立一个能给予共容利益最大决策权的政治体制和经济机制。对当前的自然保护区居民来说，重要的是构建一套有效的社区居民公众参与机制，包括自组织参与机制，也包括对他组织的参与机制。
增强各级政府对自然保护区居民的扶贫力度 自然保护区内居民普遍贫困，他们原有的采伐林木等“靠山吃山”生计方式因为自然保护区建设而受到影响，在这种情况下，政府扶贫也就成为一种值得选择的路径。同时，还需要从教育、就业、技术培训等方面，加强对自然保护区的支持。
贵州少数民族刺绣培训班 完善自然保护区管理体制 我国自然保护区内居民发展存在较多问题，其中一个原因是管理体制不顺所致。要完善自然保护区管理体制，需要在“分部门管理、综合协调”体制方面作出优化，主要是设立协调权，包括涉及自然保护区的行政许可协调权、行政处罚协调权等。  项目课题：《民族地区自然保护区内农民发展路径研究》 课题负责人：龙耀 课题组成员：李雪岩 韦晓娟 魏华 吴柏海 李树林 罗斌 【本文是国家民委民族问题研究项目《民族地区自然保护区内农民发展路径研究》成果摘要。】 |
|
|
