徐昆英 本报记者 施斌
“五证合一”改革涉及很多政府部门的职责微调和流程再造，必须出台明确的配套机制，合理、清晰界定各个部门的职责分工、监管范围，将原来各自为政的碎片化管理统一为一个整体，实现信息的顺畅共享。 宁波作为改革的先行试点地区，早在2014年12月就已在部分区县（市）探索实施“三证合一”，2015年10月起在全市实施“五证合一”，改革推进十分迅速。以宁波市经济最发达的鄞州区为例，截至2016年6月30日已累计办理“五证合一”16314户，其中新办5674户、换证10640户，办理“五证合一”后，注销328户，被认定为非正常户36户。改革实施以来，减少了企业的资料报送和审核关口，为企业提供了很大便利，但是也带来了一些新的问题和考验。 “五证合一”登记制度存在的问题 一是法制保障不完备，证件管理成难题。 以前，营业执照、税务登记证、组织机构代码证的核发，分别由工商、税务、质监部门依据公司法、税收征管法和组织机构代码管理办法的规定来审查，对于证件的管理也相应依据上述法律进行，但“五证合一”后并没有准确的法律依据，导致后续证件管理成为难题。例如，按照现行规定，纳税人被列入非正常户超过3个月，税务机关可以宣布其税务登记证件失效；超过两年的，税务机关可以注销其税务登记证件。但实施“五证合一”后，由于涉及其他部门，又缺乏准确的法律依据，税务机关无法对企业证件进行处理。再如，企业违反了工商登记管理法律，但没有违反其他法律，那么吊销证照也成了问题。 二是配套机制不完善，信息对接成难题。 推进“五证合一”的最大难点就在于信息对接。目前“五证合一”的相关制度仅对企业的申请材料和登记信息在部门间共享、部门间互换、部门间互认作了原则性规定，但缺乏完善的配套机制，使信息共享成难题，具体表现如下。 交互机制不完善，上游传递的数据质量无保障。“五证合一”登记环节前移至市场监管部门，由于部门间数据交互机制还很不完善，企业登记申请材料在各部门之间如何共享，共享哪些信息没有具体的实施意见，加上市场监管部门对其他相关部门的情况不了解，因而传递给下游机关的数据质量无法完全契合下游机关的需求。 技术支撑不足，共享服务不到位。一直以来，工商、质监、税务部门使用的都是全国或全省统一的业务系统，存在信息孤岛、各自为政的局面。目前各地基本上是另行开发建设信息共享系统，如宁波地区正在使用的“五证合一”数据交换（暨市场主体协同管理）系统，但是由于在探索阶段，技术储备不足，常常发生数据丢失、赋码错误、逻辑矛盾等问题，使信息共享不到位。例如，部分企业税务登记已注销，但是工商数据未注销，企业工商数据变更后，系统依然会将该企业作为新办企业传递给下游机关，造成下游机关业务差错。 各部门标准不一，交互信息有难度。税务部门一直使用国家统计局发布的企业注册类型对照表与工商部门进行逐条匹配，但2011年市场主体新增一人独资企业后，国家统计局下文对该表进行了调整，但税务部门并未与之协同，导致各部门之间在信息共享交换时出现难题。例如，工商登记标准中“1153”、“2153”两种内资企业，“8650”、“8660”农民专业合作社及分支机构，在税务部门无法顺利转换。此外，有部分“一对多”的情况，如工商标准中，“3500”为“联营企业”，而税务标准则有“141-国有联营企业”、“142-集体联营企业”、“143-国有与集体联营企业”以及“149-其他联营企业”四种类型，需要税务部门根据经验人工进行核实确定，由于人员素质参差不齐，加上对业务的理解不一，转换后的准确性无法保障。 三是后续监管难度加大。 “五证合一”后，登记部门通过共享平台传递的只是登记相关内容的电子信息，但登记后还需配套录入其他信息，进行后续监管。以税务部门为例，登记基本信息后还需进行税种鉴定、纳税人信息补录、银行信息维护等大量后续工作，但“五证合一”后普遍出现补录不及时的情况，直接影响了税务登记的及时率和信息完整率。例如，在2015年10月至2016年2月期间，宁波市鄞州区国税局对所有“五证合一”户进行逐一提醒，但新办企业的信息补录率也仅为87%，换证企业信息变更率为89%。2016年3月后，实行“五证合一”新办纳税人首次办理涉税事项时再进行补录，信息补录率就迅速降低到65%，换证企业信息变更率降至78%。此外，新办市场主体对纳税申报等认知和遵从程度较低，主动办理纳税申报等涉税事项较少，也给税源管理增加了难度，带来税收征管风险。 四是各地区各部门之间壁垒并未完全打破，对“五证合一”的认同度有待提高。 企业领到“五证合一”新证件后，到银行办理基本账户登记、到公安部门办理企业车辆入户手续等业务时，经常被告知还需要提供单独税务登记证或组织机构代码证，企业只能再回相应的主管机关要求办理税务登记证或组织机构代码证，违背了“五证合一”的初衷。另外也有部分企业反映到外地开展经营性活动，在当地银行设立账户时，被要求提供单独的税务登记证，企业无法提供，造成后续一系列问题。 改进“五证合一”的建议 一是对于法制保障不完备问题，亟待从国家层面进行顶层设计，通过不断完善相关法律、法规，赋予“五证合一”应有的效力，同时确保法规规章之间的协调统一，维护法律的严肃性。 二是完善配套机制，加强部门协作管理。“五证合一”改革涉及很多政府部门的职责微调和流程再造，必须出台明确的配套机制，合理、清晰界定各个部门的职责分工、监管范围，将原来各自为政的碎片化管理统一为一个整体，实现信息的顺畅共享。 三是完善信息共享系统，建立跨部门信息传递与数据共享的坚实基础。按照统一规范和标准，改造升级各相关业务信息管理系统，实现互联互通、信息共享。充分利用统一的信用信息共享交换平台，推动企业基础信息和相关信用信息在政府部门间广泛共享和有效应用，防范和减少后续监管风险。 四是加强宣传引导，在各地区各部门之间实现新照的互通互认。各部门特别是财政、公安、商务、环保、住建、招投标管理等部门以及各商业银行在办理涉及市场主体有关手续时，应对“五证合一”营业执照予以认可，避免再要求市场主体另外提交组织机构代码证和税务登记证的现象。 |
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