【国信实战】PPP经典示范项目案例分析（二）

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永州市生活垃圾焚烧发电特许经营项目案例分析

作者：国信招标集团  张永光

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项目边界条件

　　1、特许经营期

　　本项目垃圾焚烧发电厂的特许经营期为30年(含建设期)，从《特许经营协议》批准生效之日起计算。

    2、建设工期

　　本项目一期工程建设工期为24个月（含前期工作时间），计划2016年5月开工建设，2017年10月竣工运行。

    3、垃圾保底量

　　考虑到设置垃圾保底量能给投资人一个良好的预期，降低投资人的风险费用，参考垃圾处理行业惯例，本项目需设置垃圾保底量。

　　结合永州市的垃圾收运情况、垃圾增长趋势及行业惯例，本项目的商业运营第一年、第二年、第三年的垃圾保底量均为设计规模的70%，第四年及以后的垃圾保底量为设计规模的90%。

　　项目的二期垃圾保底量参照项目一期的规定执行。

   4、项目的配套设施建设

　　本项目的水、电、路等配套设施情况由投资人自行调研踏勘，并由投资人完善，使其满足项目的建设、运营；本项目的电力接入系统由投资人负责建设。

    5、项目处理工艺

　　本项目垃圾焚烧发电工程采用机械炉排炉式垃圾焚烧炉工艺技术，具体的技术经济指标如下：

　　（1）垃圾处理能力：自项目开始运营之日起，一期设计处理规模为700吨/日，二期设计处理规模为700吨/日，日最大处理垃圾不超出设计规模20%；

　　（2）每条生产线年运行时间不小于8000小时；

　　（3）炉渣热灼减率≤5%；

　　（4）烟气在炉膛内温度大于850℃时的停留时间≥2秒；

　　（5）余热利用：利用余热发电。

    6、项目环保要求

　　（1）本项目焚烧尾气净化后需达到欧盟2000标准和《生活垃圾焚烧污染物控制标准》（GB18485-2014）中各项指标最严标准后，方可排放。

　　（2）本项目垃圾焚烧发电厂区的渗滤液、生活及生产污水，需在厂区内经过无害化处理，达到回用标准,不向水体排放，实现闭路循环，即零排放。

　　（3）本项目焚烧飞灰拟采用稳定固化后，达到《危险废物鉴别标准-浸出毒性鉴别》（GB5085.3-2007）和《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-2008）后运至垃圾卫生填埋场进行无害化处理。

　　（4）炉渣可利用部分必须进行综合利用，不可综合利用部分进行卫生填埋。

　　（5）其它污染排放物应当满足永州市环保排放标准及总量控制要求。

    8、项目关键设备

　　本项目选用的设备应当采用国内外先进技术，关键设备应采用进口技术制造的设备，其中垃圾抓斗吊必须采用先进的进口设备。

    9、项目公司组建

　　项目公司由中标人出资组建，政府方不参与项目公司的组建。项目公司资本金应不低于项目投资总额的30%，且注册资本不低于一亿元。

    10、项目监管

　　经永州市人民政府授权后，永州市城市管理行政执法局负责与项目公司签署《永州市生活垃圾焚烧发电特许经营协议》，授予项目公司特许经营权；永州市城市管理行政执法局负责签署《永州市中心城区生活垃圾焚烧发电处理服务协议》。最终将由永州市城市管理行政执法局或项目公司负责成立监管机构，履行项目运营过程中的行业监管职责和义务，包括计量考核、运行监管、收运管理、结算付费。

    11、人员安置

　　现有坦塘垃圾填埋处理场整体移交后，垃圾处理场借用和长期聘用人员转为政府监管人员；劳务派遣人员和临时聘用人员在垃圾焚烧发电项目招聘人员时应择优且优先被聘用。

    12、政策性补助、补贴

    社会资本方应提供本项目的相关资料积极协助招标方争取国家、省的补助和补贴。由于本项目建设获得的补助、补贴，除由相关政策明确规定直接补贴给项目公司外，其余的归政府拥有。其中，获得的运营补贴用于冲抵政府应支付给中标人的垃圾处理服务费；获得专项资金、以奖代补资金等按工程建设进度予以拨付，待项目运营时在垃圾处理服务费中逐步进行抵扣。

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项目特点分析

　　1、采用PPP模式，借助社会资本的资本优势，可以大大缓解短期内永州市政府的财政压力，从而突破资金瓶颈，加快相关设施的建设。

　　2、通过引进社会资本，让“专业的人做专业的事”，引入企业效率机制，为提高生活垃圾处理服务质量提供了技术和管理保障。

　　3、政府在保证监管职能、搞好达标处理的前提下，能有效降低所承担的风险，实现政府风险转移，且双方充分发挥各自优势，有效增强项目的风险应对能力。

　　4、有利于实现政府职能转变，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及项目的监督者。

　　5、有利于推进市政基础设施投资运营市场化，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立公平竞争的市场环境，有利于实现政府、企业、百姓的多方共赢。

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项目体会和建议

　　由于方案设计合理、投资竞争激烈，投标报价均在项目的财务测算区间范围内，且多家投标报价接近项目测算区间下限，实现了有效且充分的竞争，投资回报水平适中，保证项目盈利但不暴利，整个采购程序公正规范、充分发挥了中介机构的服务价值，项目的实施效果得到政府方和招标人的高度认可，以下是本项目在实施过程中的几点体会和建议，希望能给后续项目提供参考和借鉴。

    1、理解PPP是PPP咨询成功的前提

　　由于PPP项目复杂、系统性强，往往涉及财政、发改、规划、环保、国土、城管、国资、法制办等部门，项目协调工作量大，实施难度大。为了确保PPP项目始终快速高效推进，在PPP项目的准备和识别阶段，咨询机构需与政府各部门进行充分交流、沟通，协助各相关部门理解PPP项目的真正含义和目的，明确PPP项目运作中政府所应该扮演的角色及所需承担的责任及风险，认识到PPP是“一次婚姻，而不是一场婚礼”，从而保证PPP咨询项目快速落地。

    2、扎实调研是PPP咨询的基础

　　鉴于本项目前期工作刚刚展开，很多边界条件均是双方根据行业经验商定，因此，咨询机构拥有扎实的理论基础与丰富经验至关重要。本项目在实施过程中，项目团队充分调研了PPP项目所处行业的状况，主要行业运作模式、主要行业法律法规，以及行业中的示范项目和类似项目，借鉴和参考了示范项目和类似项目的总投资水平、技术工艺水平、环保排放水平、项目的风险分配及应对措施、项目的交易结构、项目的边界条件及项目合同架构等，从而保证项目的实施方案设计合理可行，为PPP咨询打下了坚实的基础。

    3、合作共赢是PPP成功的关键

　　政府和社会资本作为PPP项目的主要参与者，是决定PPP项目最终成败的关键。因此，在设计项目实施方案时，需充分保证二者的沟通和交流，及时了解二者的利益诉求，从而保证项目的“利益共享，风险共担”，最终保证项目的成功落地。

　　本项目在与政府、社会资本的充分沟通合作的基础上，最终形成了合理、可行的PPP项目实施方案、招标文件和特许经营协议。由于项目执行了完整的PPP操作程序，且经过了严格的决策程序，项目的方案及文件符合国务院、财政部的最新相关文件要求，因此本项目成功入选2015年财政部第二批PPP示范项目，项目实施效果备受外界好评。