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新型工业化是经济发展的必由之路，工业是昭通实现跨越发展的重要支撑力量。因此，实现昭通科学发展、和谐发展、跨越发展，根本出路在工业，重点在推动新型工业化发展。 当前，昭通市的工业园区建设已进入飞速发展的关键时期，全市已有9个工业园区，其中省级工业园区2个（昭阳、水富），市级7个（彝良、鲁甸、盐津、镇雄、绥江、大关、永善），园区入驻企业103户，连续几年，昭通市工业园区的各项经济指标均成两位数速度增长。工业园区建设不仅促进了全市工业的优化布局、产业集聚和集约发展，还成为全市工业发展的“火车头”和招商引资的主要平台。作为加快推动工业经济跨越发展的有效载体，各县区工业园区被赋予了重要的历史使命。但由于工业园区地域、级别、产业分类、组织模式的不同，行政管理模式也各有侧重，在“摸着石头过河”的发展过程中，尚未建立统一规范的管理体制。如何加强昭通市的工业园区管委会的行政管理，推动工业经济持续快速健康发展？是当前和今后一段时期行政管理中探索和研究的重要课题。 一、工业园区兴起的必要性及重要意义 （一）工业园区兴起的必然性 工业园区是指由政府或企业为实现工业发展目标而创立的特殊区域环境，它包含有众多高度关联的工业企业，这些不同性质的工业企业共同拥有必要的基础设施、服务、管理等的行政主管单位,从而在区域中形成一个有序的企业群体。工业园区自20世纪五十年代在美国兴起后，各国纷纷效仿，因为它具有以下几个优势： 1、工业园区作为一种特殊的政策环境，有利于产生聚集经济效应。工业园区以优惠的政策，为投资商营造良好的投资环境，有利于吸引更多的企业入驻园区，推动园区聚集效应的产生。 2、工业园区作为一种特殊的生产环境，有利于企业的发展壮大。工业园内集中解决道路交通、用水供电、环境保护等共用设施问题，实现资源共享，可以避免不必要的重复建设，节约土地资源和降低企业经营成本。 3、工业园区作为一种特殊的创新环境，有利于增强园区整体创新能力。工业园区人口聚集，人才荟萃，信息、交通、物流便捷、生活环境优美，有利于激发人们的创造力，形成良好的创新氛围。 4、工业园作为一种特殊的区域环境，有利于城镇化发展。通过工业园区合理规划布局，把过去零星点状的工业布局逐步调整为成片开发的块状布局，有利于提高城镇资源的开发效益和提高城镇化发展水平。 总之，经过多年来的实践证明，工业园区已经成为加快工业经济发展的一种成功模式。建好工业园区，是后发地区工业化的必然选择。 （二）工业园区的一般特征 一个成熟规范的工业园区一般具有四个特征。一是在优良的环境中迅速发展起来的具有一定科技含量的工业企业集群，并实现高科技与经济的有机结合，走的是集约发展的路子。二是以发展朝阳产业为主，实施清洁生产，突出绿色产业，构建生态经济和循环经济体系。三是政府营造环境，企业创造财富，资金流动效益最大化，人才各尽其能，引领经济快速发展。四是具有符合经济发展规律的体制和机制，确立的是市场主导发展、政府协调服务的体制框架；建立的是一套全新的以服务企业为中心，没有行政干预的管理体制和管理制度；构筑的是园区内研发、生产、销售良性互动、有机结合、持续转化为先进生产力的良好发展机制。 （三）工业园区的重要意义 经济发展的非平衡性，地区之间的巨大差距，为贫困落后地区的经济社会发展带来了极大的困难，但国内外实践证明，落后地区只要找到自己的增长极，培育出自己的特色支柱产业，发挥好自己的比较优势，区域间分化的 “马太效应”①是可以打破的，落后地区可以后来居上，实现跨越式发展。作为工业发展的重要载体，工业园区是发挥投资的规模效应，吸引资金、技术、人才、信息集聚的有效途径。关于这一点已经得到了实践的验证。因此，要抓住本世纪头20年重要战略机遇期，实现县域经济的跨越式发展，应该把开发建设工业园区作为经济发展的重点和发展经济的重要举措。这同时是适应国内外、区域间经济发展的必然选择，也是全面建设小康社会的必然要求。 1、工业园区对经济发展具有强大的推进作用。实践证明，工业园区对各地经济发展都起到了不可替代的重要推动作用。硅谷的出现使美国得以继续领跑知识经济；班加洛尔园区使印度信息软件业异军突起，并成为其主要的出口产业。自二十世纪90年代初以来，国内工业园区的发展也十分迅猛，由国家发改委批准的全国53家高新技术工业园区的工业增加值、利税与建区初期相比分别增长了100倍以上。一些地市、县级工业园区也呈现出了强劲的发展势头。如江苏苏州工业园、连云港工业园等除了基础设施投入成倍增长外，对当地工业经济发展的拉动均在20个百分点以上，有的已经超过了50%，成为其经济发展的强大推动力量。 2、工业园区对招商引资具有特殊的平台功能。工业园区的位置一般都是根据区位、资源、生态环境、产业环境等要素精心选择的。园区内的道路、交通、通讯、水电及排污等基础设施配套建设形成的硬环境，与经过着力打造的制度、行政、市场、服务和诚信等软环境，对投资人或客商具有较大吸引力。可以说，园区特殊的、优越的环境，是最适宜经济发展、企业成长壮大的环境。因此，工业园区不仅能在高层次、宽领域的范畴内吸引生产要素的集聚，而且可依靠其优良的软硬环境更好地开展招商引资工作。同时，在有资源、有效益的前提下，有了工业园区这个平台，客商或投资者才会来，才会收到招商引资的实效，才能开创经济发展的未来。 3、工业园区对生产成本具有良好的集约效果。在越来越重视资源的最有效利用，追求经济比较效益最大化的背景下，工业园区是通过节约成本、增加效益来发展工业经济的科学模式。一是工业园区可节约土地资源，既能有效、合理地保障建设用地，又能防止乱占耕地，从而促进经济的持续健康发展。二是工业园区是依托地方区域和资源等优势建设的，可以使地方的资源优势得到有效配置，产生最大的资源集聚效能。三是把企业集中在工业园区，可以引导产业相同、相近或相似的企业集中起来实施规模发展，产生规模效应。四是企业集中在园区发展，既方便基础设施的配套建设，降低配套建设成本，又有利于企业改善生产经营条件；同时，对企业间信息交流、优势互补、产权流动等活动更是极为有利，能够大大提高企业的运营效果。 二、工业园区的管理体制的发展现状 （一）工业园区管理体制在国外的发展情况 在国外，工业园区（经济开发区或特殊经济区域）大致可以分为两类:一类是以美国为代表的发达市场经济国家所设立的自由贸易区;一类是以新加坡、台湾为代表的新兴工业化国家和地区所设立的加工出口区（现代加工工业区）。这两种不同类型的特殊经济区域形成了两种不尽相同的体制模式：一是美国式的自由贸易区管理体制模式。这种管理体制有四个突出特点，即：权威性、灵活性、高效性和公用性，其管理机构不仅拥有行政机构的充分权力，且具备工商业管理体制特有的高度灵活性。二是新加坡的加工工业区管理体制模式。加工出口区普遍采用一体化管理体制和一元化工作原则，加工出口区的管理机构拥有独揽区内行政、经济、社会管理工作的一切权力，一切有关加工出口区的机构和部门均由该区管理机构统一指挥和调度；企业投资经营的一切有关手续都集中在一个地方一次办结。这种管理模式的共同特点是：管理层次少、管理权限大、事权集中，办事效率高。 （二）工业园区管理体制在国内的发展情况 改革开放以来，我国的工业园区逐渐兴起，1978年，深圳蛇口出口工业区首创先河，成为我国最早产生的园区，之后在经济特区、经济技术工业园区、保税区、实验区、高新技术等多种形式的园区如雨后春笋般地兴起。在90年代初全国掀起了一阵建设“园区”的热潮，各地出现了不同模式、各具特色的工业园区，其中以广东、浙江、江苏等沿海发达地区为代表，如江苏的苏州工业园区、南京江宁工业园区、昆山高新区；浙江的绍兴经开区、嘉善经开区；广东以灯饰为主的中山古镇、以服装业为代表的东莞虎门等产业集聚区。按照当时国家设立工业园区的基本构想，希望工业园区能达到两个目标，即：引进技术和资金、发展外向型经济的重要基地；进行政府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式。可以说两大设想基本得以实现。随着对外开放进程不断加快，工业园区特别是国家级经济技术开发区在对外开放、吸引外资、发展产业、探索管理体制等方面，确实起到了窗口、示范、辐射和带动作用，工业园区已经成为我国国民经济新的增长点，经济结构和产业结构调整的排头兵，外资出口的生力军，技术创新和管理创新的大平台，并将继续发挥不可替代的作用。据统计，仅国家批准的国家级工业园区土地面积730平方公里（目前尚未全部开发），约占全国城市土地面积的0.04%；从业人员约417万人，占全国城市人口的1.5%；2007年工业园区创造的GDP达到12695.96亿元，工业增加值9199.70亿元，工业总产值(现价)38426.28亿元，税收收入为2036.77亿元，依次分别占到全国总量的4.49%、7.85%、3.9%；工业园区平均单位面积GDP贡献率达到每平方公里13.87亿元，超过全国城市平均单位面积GDP贡献率的138倍。可见，工业园区不仅创造了显著的经济效益，也与工业园区与时俱进不断探索切合时代背景的管理模式是分不开的。 （三）工业园区管理体制在云南省内的发展情况 为顺应历史潮流，云南于1992年建立了全省第一个工业园区—昆明经济开发区以来，先后成立了各类工业园区达119个，其中，国家级工业园区10个，省级重点工业园区40个，2011年报请省政府认定的省级工业园区15个，市县级工业园区54个。截止2010年，1020户规模以上工业区企业实现进入省级重点工业园区发展，形成了电力装备、机床、汽车、家具、三七、普洱茶等一批特色产业园区。2010年，全省40个重点工业园区完成工业总产值2907.95亿元，同比增长32.63%；完成工业增加值652.36亿元，同比增长30.35%；实现税收146.14亿元，同比增长25.47%；利润136.06亿元，同比增长30.3%，吸纳就业41.5万人，同比增长10.8%；累计入园工业企业2894户。工业园区已成为云南工业经济发展新亮点和增长点，经济总量都已达一定的规模。 （四）昭通市工业园区发展对经济的贡献 工业园区建设已经成为昭通市工业发展的“火车头”。“十一五”期间，全市工业园区在组织机构、规划编制、基础设施建设等方面从无到有，逐步完善。现已成为入园企业增多、就业人数增加、县域经济带动力明显的产业集群地。截止2011年上半年，昭通市已有9个工业园区，其中省级工业园区2个（昭阳、水富），市级7个（彝良、鲁甸、盐津、镇雄、绥江、大关、永善）。2010年全市工业园区内有工业企业 103 户，完成工业总产值72.28亿元，同比增长60%，工业增加值完成27.33亿元，同比增长74%，销售收入完成 65.49亿元，同比增长 16%，税收完成6.37亿元，同比增长160%，利润完成 6.3亿元，同比增长8.2%,就业人员达17613人。工业企业完成固定设施投资额27.3亿元，新入园工业企业完成固定设施投资额5.78亿元，累计完成园区基础设施投资29.6亿元，新完成基础设施投资2.86亿元。连续几年，昭通市工业园区的各项经济指标均成两位数速度增长。工业园区建设不仅促进了全市工业的优化布局、产业集聚和集约发展，还成为全市工业发展的“火车头”和招商引资的主要平台。目前，昭通的两个省级工业园区（昭阳、水富）和三个市级工业园区（鲁甸、彝良、盐津）的建设已经进入到总规的实施阶段，镇雄、巧家工业园区也进入到前期的规划设计阶段。具体情况为： 1、昭通省级重点工业园区简介 （1）昭阳工业园区是云南省40个重点工业园区之一。园区内现有入驻企业22户。以农特产品加工、生物制药、建筑材料、包装彩印、褐煤加工为主导产业。该园区区位优势明显，距火车站 （2）水富特色产业园区是云南省8个重点特色产业园区之一。以水电能源、化工、重化工、农特产品加工、建材、物流为主导产业。该园区区位优势明显，园区所在地水富是云南省唯一的公路、铁路、航空、水运四通县。有可供1000吨级货轮进出，年货运吞吐量200万吨以上的水富港；有完备的供水、供电、供天然气设施和良好的社会环境。园区总体规划控制范围11.06平方公里，园区分为6个片区（云富片区、巴蒌坝片区、文星片区、楼坝片区、张滩片区、九龙片区）。园区内重点企业有云天化、金明化工、醉明月酒厂、昊龙、理世等。 2、昭通市级重点工业园区简介 （1）鲁甸工业园区，工业园区位于昭鲁公路旁鲁甸境内，园区规划总面积12平方公里，在产业布局上定位为“一园两区”。园区以建材、化工、冶炼、农特产品加工为主导产业，配套建设完善商务、教育、科技创新等管理服务设施的综合性特色工业园区。具体布局为：工业园区核心区在以昊龙公司水泥厂、锌品厂、电炉锌厂等企业发展的基础上，在现有厂址产线、年产4万吨硅铁。园区内重点企业有昊龙集团、理世食品等。 （2）彝良工业园区，位于彝良县东部，距县城 （3）盐津工业园区，该工业园区规划控制总面积为11.02平方公里，由“两轴、一心、五片区”构成。以电石化工、煤化工、农特产品加工三大产业为主导产业，同时发展建材、水利水电、矿冶、原煤生产及配套产业。该工业园区以白水江、关河为两大发展主轴，按照“一园多区，一区多能”的模式进行布局，一是依托黄毛坝火车站，把柿子片区建设成覆盖镇雄、奕良、威信、大关，连接川、黔、滇、渝的物流中心，以及矿电结合为主的化工工业片区；二是把庙坝片区建成以煤化工、水电能源为主的煤电工业片区；三是把柿子建成以把盐井镇庙子沟建成以电石、化工、水电能源为主的工业片区；四是把牛寨老街子建成以农特产品，新型建材为主的工业片区；五是把兴隆底坪坝建设成以农特产品加工为主的工业片区。园区内重点企业有云宏电石等。 （4）绥江工业园区，由“一园五片”构成，即：南岸片区、中城片区、双河片区、槽湾片区、箭头山片区。总规划面积10.65平方公里。园区重点发展竹产业、加工制造、建材。园区内重点企业有浙浦水泥等。 （5）镇雄工业园区，由“一园五片”构成，即：塘房-泼机片区、坪上片区、五德大火地片区、芒部松林片区、以勒片区。总规划面积29平方公里。园区要发展成以煤电煤化产业为龙头，以生物资源开发与加工、现代物流、建材及其配套、硫化工为扩充，以现代服务业为保障的特色工业示范园。园区内重点企业有华电、三合水泥等。 （6）大关工业园区，由“一园两片”构成，即：麻柳湾工业片区、天星工业片区。总规划面积15平方公里。是以资源深加工型产业为先导、以新型建材、水电业、电矿结合产业为支撑，大力发展低污染、高附加值产业的新型特色工业园区。园区内重点企业有天达电石、昆钢水泥、明磊实业等。 3、工业园区在昭通经济社会发展中所起的作用 （1）工业园区建设已经成为昭通工业发展龙头 “十一五”期间，昭通工业园区在组织机构、规划编制、基础设施建设等方面从无到有，并不断发展、逐步完善。成为了县域经济带动力强的产业集群地。虽然工业园区所占比重还不够高，但是其强大的推动作用和示范作用已经明显体现出来。部分工业园区发展势头好。对当地工业经济发展的拉动均在20个百分点以上，成为经济发展的强大推动力量。 （2）工业园区成为了招商引资主要的功能平台 目前昭通已建成的标准化厂房面积接近20万平方米，十二五末，全市将建成100万平方米的标准化厂房。园区内打造的道路交通、通讯、水电及排污等硬环境，与优质高效的行政服务和诚信软环境，将对投资人或客商产生较大的吸引力，吸引生产要素聚集于园区，集中发展新型工业化。对沿海发达地区的产业转移起到一定的承接作用。 （3）工业园区发挥了良好的成本集约效应 工业园区集约经营，有效地节约土地资源、节约物流成本、完善工业配套、增加效益的科学模式，为相关行业、企业的集聚打造了平台，使资源得以更加优化配置，产业链延长，区域竞争力得以长足提高，从而促进经济的持续健康发展。 （五）昭通市工业园区设立的基本模式及特征 通过对昭通9个工业园区管理模式的分析，目前，昭通市工业园区的管理模式大致有三种类型： 1、政府主导管理模式。工业园区管理委员会作为一级政府，被赋予相当的行政区（市级或县级）政府的类似机构与职能以及经济管理权限，对工业园区实施建设与管理。如：昭阳区工业园区、鲁甸工业园区等。 2、政企合一管理模式。工业园区管委会具有管理者与开发商的双重功能，一般实行管委会与开发公司相结合，目前大多数工业园区均采用此类模式。这类工业园区不作为一级政府设置，由管委会实行准政府管理模式，即作为地方政府的派出机构，行使政府管理社会和经济的基本职能，对区域内的社会经济、人口资源环境等实行统一管理，同时还兼有经济开发功能。这种管理模式具有办事效率高，管理者能动作用较大的优点。如：彝良工业园区等。 （六）“十二五”时期是推进昭通富民强市跨越发展的黄金期 “十二五”时期，是加快转变发展方式的攻坚期，也是推进昭通富民强市跨越发展的黄金期，更是全面建设小康社会的关键期。当前，昭通面临千载难逢的重大发展机遇。在新一轮西部大开发战略中，国家已将乌蒙山区列入重点扶持区域之一，为昭通加快发展迎来了难得的重大机遇；在云南省实施建设中国面向西南开放的重要“桥头堡”战略中，昭通独特的区位优势，为推进双向大通道建设提供了广阔空间。现在每一个昭通人都清楚地认识到“抢抓机遇、把握关键，跨越发展”，为此，昭通“十二五”时期的发展定位是：建设四基地一屏障一走廊（411）。即：立足云南、大开北门、融入成渝经济区、挺进长江经济带，充分发挥连接多区域的重要通道、交流桥梁和合作平台作用，实现对内、对外的双向开放，以开放合作促进开发建设和生态保护，努力把昭通建设成为中国西部重要的能源产业基地、新型载能产业基地、生物产业基地、产业转移承接基地、长江上游生态屏障和中国面向西南开放桥头堡的双向大走廊（中国内陆通往南亚东南亚以及云南通往成渝经济区、长江经济带和中国内陆的大走廊），成为西部大开发的特色区域和开放度高、辐射力强、经济繁荣、社会和谐、生态良好的新兴增长极。昭通“十二五”时期的发展思路是：坚持实施“12346”的发展思路。即，坚持科学和谐发展这一主题，抓住转变发展方式和转换体制机制两个关键，打牢交通通讯、水利设施、城镇建设三个基础，实施工业强市、科教兴市、依法治市和可持续发展四大战略，着力发展烟草、能源、煤化工、矿冶建材加工、农特产品加工、文化旅游六大产业，着力推进实体经济与虚拟经济、山区经济与水域经济、内源型经济与外源型经济、城镇经济与乡村经济联动发展，加快乌蒙山区、革命老区脱贫步伐，突出大交通、大工业、大物流、大旅游、大扶贫和城市大建设重点，融入成渝经济区、挺进长江经济带，全力推进昭通经济社会跨越式、赶超式发展。昭通“十二五”时期的战略布局是：围绕提升产业竞争力和可持续发展能力，打破行政区划界限，优化区域经济布局，引导生产要素向重点区域聚集，培育能够有效促进经济增长的经济区，实现产业集聚、人口集中和经济集聚，形成一圈一轴一带一片区一门户“五个一”的生产力布局。即：以昭鲁一体化为重点的昭鲁彝大（昭通、鲁甸、彝良、大关）一小时经济圈；以昆水公路和内昆铁路为依托的昭水发展轴；沿金沙江热区资源经济带；镇雄、威信特色经济片区；把水富县城建设成为云南参与长三角和长江经济带合作的重要门户城市。昭通“十二五”时期发展的主要预期目标是：到2015年，地区生产总值年均增长17%以上，争取突破1000亿元；财政总收入年均增长20%，突破150亿元，地方财政一般预算收入年均增长20%，突破50亿元；固定资产投资年均增长30%，争取5年累计完成5000亿元以上；社会消费品零售总额年均增长20%以上，达300亿元；城镇居民人均可支配收入年均增长10 %以上，达2万元以上；农村居民人均纯收入年均增长12%以上，达5000元以上；人口自然增长率控制在6.5‰以内；城镇化率达35%以上。 三、工业园区管理体制发展存在的问题和不足 （一）管理机构的法律地位不明确 目前工业园区管理体制主要是行政主导管理模式，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有工业园区管委会，在法律上也还没有一个全国性的有关工业园区的法律体系。尽管有些地方为促进工业园区发展通过人大立法的形式颁发了工业园区管理条例等地方性法规，增加了工业园区管委会一定的行政管理权限，但对工业园区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式始终未从法律上予以明确。制订的工业园区管理条例等地方性法规和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织不配套，工业园区的法律地位不明确，造成制订的地方性法规与现行法律法规相冲突，难以执行。管委会的性质没有一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建立法治政府的要求不相符合，也容易给客商造成权宜之计的错觉，影响其长期投资的信心，进而影响工业园区招商引资的进程。 （二）体制机制不顺，责权不统一 一是工业园区管委会作为政府的派出机构，通过政府授权或委托的形式来行使特定区域内的社会、经济和社会管理职能，在运行中势必会触及到政府和一些部门的权益，一定程度上造成工业园区与政府、部门的职能行使上的对立，将精力过多浪费在协调沟通上，增加了成本，降低了效率。二是赋予工业园区的部分职能得不到充分发挥，下放到工业园区的部分管理职能由于部门存在职权交叉，存在双重管理，不仅没有起到缩短办理时限，提高办事效率的作用，反而还增加了办事环节。三是相当一部分应该赋予工业园区的管理职能，由于种种原因，没有下放给工业园区。同时，随着开发建设的深入和管理职能的增加，一些亟需新增的管理权限也无法落实。四是随着工业园区经济规模扩大和经济效益增长，经济比重不断向工业园区倾斜，直接插手工业园区的现象越来越多，各级各类的检查名目繁多。五是随着条线管理的加强，原有一些职能也将被逐步上收，增加了协调环节。如工商、地税等机构改革后，工商管理、税务征收与检查职能分离，就会增加经贸与工商、财政与地税部门间的协调。六是工业园区与乡镇、与部门间的关系有待进一步理顺，园区管委会在工作中更多的是充当牵头协调的角色，没有行政领导权限，涉及利益的工作争着干，涉及事务的工作推卸责任，工作推动难度大。这一切对工业企业进一步发展都十分不利。 （三）园区政策不平衡，存在无序竞争 各个工业园区根据自身区域或资源的特点，各自制定一些招商引资政策。在对外招商过程中，往往多个园区一哄而上，最终外商总是选择土地价格最低，收费政策最优的工业园区，造成了工业园区有限的资源的浪费，无序竞争情况严重。目前，大部分工业园区在市场、中介等要素机制和政府管理的补充手段的建设完善方面还相当滞后，依靠行政手段管理经济和社会事务的现象还非常普遍。把本来应该运用法律手段或者通过社会中介组织解决的问题，也归口某一政府部门或通过设立政府机构进行管理。由此而造成了行政执法管理内容混杂，原则性不强，行政处罚名目繁多，政出多门，标准不一，使企业缺乏公平宽松的市场竞争环境。 （四）人才培养与经济激励机制有待进一步建立 现有的管理人才和技能人才创新创效积极性也不高，这固然有政策导向规定偏颇和体制局限性，也有工业园区自身建设上的欠缺；有园区外部的原因，也有内部的缺陷；有管理者的不足，也有人才自身的因素。主要表现在：职工收入整体水平偏低；队伍分布不合理，人才资源相对缺乏；调动职工积极性的管理手段和效果不明显；体制和政策限制，制约人才优化配置；人才价值取向日趋多元化等。 （五）管理水平和服务质量还有待进一步提高 与其他先进地方工业园区相比，昭通市工业园区成立时间相对较短，许多县区园区制度尚未完全健全，工业园区正处于建设发展阶段，导致对工业园区管理服务质量和水平不高，特别是当前园区应对征地拆迁、安全监管以及环境监测等方面的工作使园区管理委员会不能集中精力进行园区的开发并提供高质量、高效率的专业化服务。工业园区在探索走信息化的管理方法方面还不够，还需要按照市场经济的客观要求，建立起一套新的管理体制，以促进园区建设和管理的良性循环。 昭通作为云南省工业发展的后起之秀，在工业园区的建设过程中，积极汲取这些经验教训，利用园区建设刚刚起步及不久将规模化的现实机遇。从一开始就按照生态学原理进行高标准、高水平规划，使企业自身、企业之间、产业之间，产业（企业）与所处的社会之间形成代谢供应链或共生网络，以此促使资源的合理开发，高效利用和废物的最少排放，努力将园区打造成云南一流的生态工业园。这不仅是顺应时代潮流的需要，而且也可以为云南工业园区的改造和建设提供示范作用。 四、加强工业园区管理体制建设的办法和措施 （一）强化思想认识，确保园区合理定位 开发建设工业园区，不仅有利于地方从根本转变粗放的原始工业发展方式，而且有利于促进产业集聚，降低产业成本，加快产业升级，带动相关产业的发展。为此，要对园区性质、定位、发展有足够的认识，确保园区的开发建设有前景、有特色、有生命力，并循序渐进、逐步扩张，不能简单的模仿，更不能把开发建设工业园区简单地理解为划一处地方、竖一块牌子、起一个名字。如何理解园区建设呢？有句广告词说的好：“位置决定影响，角度决定空间，高度决定视野，平台决定未来”。园区这一平台，让我们看到了地方工业经济发展的未来，那么我们应如何理解它更深层的意义呢？这就需要我们站在较高的起点，才能看出它长远的发展前景；从不同角度全方位的拓展它的空间，才能产生较大的经济效益和较强的社会效应。 （二）合理确定功能定位、组织机构和明确职责 1．功能定位。从目前工业园区存在的问题来看，所有问题的关键还是集中到工业园区的定位上，正如“工业园区管理机构的法律地位不明确”，而且这个问题可能永远也无法解决，因为这涉及到一系列法律、法规的条文，工业园区要立法就必须对这些法律、法规进行修改，甚至要对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等一些重要法律进行修改，其难度近乎异想天开。所以，现在要做的是如何利用现有的政府资源、政策资源、社会资源等，找准定位。工业园区应该定位于“经济”两个字，即：进一步强化工业园区经济发展职能，弱化社会服务管理职能，主要履行规划、建设、招商、监管、协调等职能。 2．机构设置。按照“精简、统一、效能”和“小机构、大服务”的原则，工业园区党工委、管委会为党委、政府的派出机构，副处级、处级或副厅级机构建制，代表党委、政府对涉区事务行使管理权、监督权，园区主要领导进入县、区党政领导班子。下设办公室、招商局、规划与建设局、财政局、效能监察局等内设机构，副科、正科或副处级建制。涉区事务相对较多的部门，在机关内部增设驻工业园区工作办公室（可高配副科或正科级），按职责处理涉区事务；相对涉区事务较少的部门派员参加驻工业园区综合办公室，相关部门设立驻区工作办公室，处理涉区事务。对所有涉区部门、乡镇及驻区单位的负责人，工业园区享有高度的人员任免建议权和各种工作考核评比的否定权，重塑工业园区作为次政府的权威性。 3．明确职能。管理委员会的职责主要包含有：一是负责开发建设总体规划和年度实施方案的编制。具体负责工业园区建设的规划、设计、审批，园区基础建设的预决算及质量监督，园区的安全生产管理，园区的公共设施的建设、养护、维修（包括环卫、水、电、电视和通讯线路、排水管道、园林绿化、工程维修、各种物业管理）等。二是项目考察论证、立项、招商引资，组织项目洽谈、咨询和协调服务，组织和监督各类开发建设项目的实施、管理。三是为企业发展和新产品开发提供信息，引进技术、资金、人才。四是协调落实政府赋予园区的各项优惠政策。按土地、城建、环保、工商、水资源、城管等部门的委托办理核发证照等一切手续及相关事宜。为立项投资者提供优质服务。五是负责做好园区内企业的安全生产、环境保护、绿化美化等方面的检查和指导。六是做好综合治理工作，协调解决区内开发建设管理中的矛盾和争议。管理工业园区的各项社会事务；对有关部门在工业园区内的分支机构和派出机构进行协调、监督；管理工业园区人事、劳动行政事务，设立精简、高效工作机构，按规定权限任免和奖惩工作人员，保护职工和用人单位的合法权益；制定和实施工业园区有关管理规定，等等。这些规定完全能够满足工业园区发展经济工作的需要。 （三）完善工业园区管理体制和运作机制 1.大力推进职能转变。建设服务型政府，就是在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。工业园区管理机构按照“精简、高效、统一”的原则不断推进职能转变。在争取必要的自主权的同时，对区内要压缩管理层次，减少审批事项，简化办事程序。杜绝“因人设岗”、“因人设机构”，坚决撤并不需要独立设置的部门和机构，实行“一栋楼办公、一站式服务”和“一个窗口对外”的集中管理模式和科学规范、便于社会监督的行政规章制度。对当地政府赋予的审批职能，实行“政务公开”、“权责统一”、“限时办理”等制度，使企业在工业园区内得到全程、便捷、优质的服务和管理；对需由其他部门审批的事项，在企业与审批部门之间充分发挥协调、沟通作用，实行代办、协办，使企业能真正专注于自身的研究开发和生产经营活动。 2.改革用人制度。一是要待遇留人，逐步改善职工收入水平。与政府机关和国家企事业单位平均水平比较，有了相对公平的收入保障，工业园区才有能力把需要的高素质人才吸引并留住。在逐步改善全体职工原来收入和福利待遇基础上，着重提高优秀人才的整体平均收入。一方面要适当提高新进入大学生的初期工资待遇的整体水平，使他们的薪酬与市场工资水平基本接轨，为吸引、留住人才提供必要的利益驱动；另一方面从工资、奖励、成才等方面对特殊人才实行特殊的政策倾斜，为青年人才实现价值、贡献才华提供政策保障。二是要事业留人，为优秀人才脱颖而出创造条件。盘活现有人才，为优秀人才脱颖而出创造条件，为其有效发挥潜能营造环境、搭建舞台，鼓励他们尽快在岗位上施展才华，做出成绩。在工业园区不断发展壮大实现整体目标的同时，也为优秀人才提供更多发展平台，职工个人发展意愿更有可能融入园区整体发展大局，职工在辛勤工作中，自身也得到持续发展和提升。三是要发展留人，通过培训培养发掘潜力。丰富教育培训内容，工业园区根据内部管理和阶段性实际需要，立足当前，着眼长远发展，组织有针对性的培训，不断满足工业园区发展对人才知识、能力的需求和人才全面发展的需要。选拔培养年轻后备干部。完善后备干部选拔制度，坚持组织考察与群众民主推荐相结合，建立并完善后备干部信息档案；加强对工业园区领导岗位后备人才和其他关键、紧缺岗位的人才培养，有意识安排后备人才交流轮岗锻炼和承担重要任务，加强教育培养和实践锻炼，促进后备人才尽快成长；大胆提拔使用政治素质好、工作实绩明显、富有创新敬业精神、群众公认好的年轻干部在相应的岗位施展才华。四是要机制留人，建立有效的激励和约束机制。要建立重实绩、重贡献、灵活多样的分配激励机制，理性、量化、科学地设定与工业园区内部各类岗位和人才相适应的工作标准，公平、公正、公开地运用考评结果承认职工的付出，使其劳动贡献能获得合理回报，使人才愿意来、留得住。 （四）理顺各种关系 1、理顺工业园区管委会与上级党委、政府之间的关系。 包括两个方面，一方面是工业园区作为党委、政府的派出机构，党委、政府要充分授权，做到授权到位；另一方面在授权的具体内容上要做到依法行政，不能以削弱部门权利为代价。授予的应该是一些监督管理权、协调权、建议权等，工业园区管理机构的角色应定位于次党委、次政府，而不是党委、政府的一个部门，更不是一个下级政府。 2、理顺工业园区管委会与部门之间是关系。 以往的习惯做法，说白了就是工业园区千方百计和部门争权，争得一些权利后又想方设法增设一些机构来履行这些权利，初衷是好的，都是为了工业园区更好更快的发展。但何不换个角度来思考呢，把自己（工业园区）当作领导者、管理者，调度一切可以调动的政府资源，利用现有的政策资源、人力资源、行政资源、机构编制资源等为工业园区的中心工作服务，这不仅调动了政府有关部门的积极性、减少了摩擦、精简了机构和人员编制，而且降低了工业园区的行政成本，提高了行政效率，维护了依法行政的权威性；同时，工业园区也从繁杂的事务中解脱出来，集中精力，一心一意谋发展。 3、理顺工业园区管委会与乡镇党委、政府之间的关系。现在工业园区区域一般比较大，涉及一个或多个乡镇，而工业园区建设必然会涉及征地、拆迁及社会治安综合治理、社会矛盾调处、社区管理、计划生育等一系列社会事务，这些问题的处理，不仅会牵涉工业园区大部分的精力，而且稍不注意就会引起大量的社会矛盾，影响工业园区的发展，因此如何处理好与乡镇党委政府的关系显得尤为重要。处理的原则应是“有所为，有所不为”：“有所为”就是要主动协调与乡镇的关系，监督检查事件的进展和效率；“有所不为”就是不与乡镇争权，不履行这些社会问题职责，把一些繁杂的社会事务等问题交由乡镇及相关职能部门办理。 4、理顺工业园区管委会与企业之间的关系。园区与企业之间存在两种关系：一方面，园区管委会与企业属于管理者与被管理者的关系。在行政管理方面，园区管委会属于管理者，对企业下达行政命令，安排年度生产投资任务，企业必须依照国家有关法律法规依法生产、合法经营，服从管委会的领导。另一方面，园区管委会与企业属于服务者和服务对象的关系。园区管委会必须为企业搭建良好的投资平台，为企业提供政策优惠，解决投资和生产经营中遇到的各类问题和困难，为企业的生产经营活动营造良好的内外部环境。 （五）健全园区服务体系，提高优质服务 优质服务就是吸引力，就是凝聚力，就是生产力。优质高效的服务是园区发展的重要条件，也是客商决定投资的重要参考标准。入驻工业园内的企业或企业群并不是简单的拼凑、机械地叠加，而是按照市场规律，依据生态学原理，在技术可行的前提下，有机地结合为一个有生命意义的企业共同体。在此，企业作为工业园的基本单位，它与园区呈现出了一种互动的关系。即一方面企业通过园区提供的优惠政策、基础设施等，有利于降低企业的运营成本，提高企业的市场竞争力；另一方面，随着企业竞争力的提高，将促进园区综合实力的提高，从而扩大园区的影响力，为园区吸引更多的企业入驻提供了支撑条件。为此，必须健全园区服务体系，提高优质服务水平。 1、投资与融资服务。园区应专门成立相关部门，推动开展多种形式的银企对接活动，畅通企业融资信息渠道。进一步完善多层次企业信用担保体系，提升担保机构服务水平。负责协调企业在推进项目建设中遇到的困难和问题，帮助企业解决施工、投产过程中遇到的各种问题，吸引企业不断增加投资。 2、社会配套服务。园区服务体系的建设应按照“政府主导、社会参与”的原则进行，公共服务机构要根据区域产业发展规划，加强园区基础设施建设，改善提供社会管理服务的条件，解决园区生产生活当中的民生等问题。医院、学校等一些公益性服务载体可以通过企业与政府共建的方式进行完善，探索一条企业为社会服务，社会为企业的服务的园区社会化服务新途径。在工作中，要不断提升服务企业的水平，将服务水平推向人性化、多极化、多元化。要沉到企业了解情况，潜下心思解决问题。要把各项服务举措落到实处，把相关工作内容做到细处，及时协商解决园区管理和企业服务工作中涉及到的土地、规划、建设、环保、水电等重点和难点问题。以服从服务于企业的建设与生产需要为出发点，同时加大对社会治安整治力度，防止不法分子扰乱社会、经济秩序，影响企业正常的运行和建设。要坚决杜绝对企业的吃、拿、卡、要等行为，切实减轻企业负担，为经济发展创造良好的发展环境。树立大局意识、增强服务意识、在工作中兑现服务承诺，积极帮助企业办理各种证照和相关手续，及时解决建设中出现的各种矛盾和问题，为园区企业提供优质、高效、便捷的服务，保障园区企业的正常生产经营秩序。 （六）制定优惠政策，吸引更多投资 工业园区营造吸引外来投资良好环境，建立高效优质的政务环境。围绕降低投资者创业成本和营运成本，因地制宜，制定各类优惠政策，完善招商引资政策促进体系。用足用活云南省委、云南省人民政府出台《关于推动工业跨越发展的决定》，力求在土地使用、税费缴纳、园区用电等方面，对企业投资者以最大的放宽和优惠，从而吸引更多的客商来投资兴业。要牢固树立“一切困难留给政府、一切便利留给客商”的服务理念，提高工作效率，依法保护工业企业的合法权益，切实为企业提供优质服务。凡是能够提供的优惠条件都要提供，凡是符合国家法律法规范围的外来投资者权益都要依法保护，凡是按惯例需要由政府解决的问题都要全力解决，以此来吸引更多投资项目落地。 1、土地优惠政策。借鉴各地工业园区建设经验，因地制宜，制定符合本地土地优惠政策。例如：2002年12月，阜阳市招商引资土地优惠政策实施办法中明确提出：对工业园区用地，实行先批地后供地，特殊情况下，经批准允许县（市）人民政府边报批边供地；凡外来投资企业以出让方式取得土地使用权的工业建设项目，一次性支付土地费用有困难的，可采取一次核定、按照协议付款期限分期付款的方式等等。2012年3月，牡丹江经济开发区招商引资土地优惠政策：一是外来投资工业企业，可采取出让或租赁的方式取得土地使用权；二是投资总额超过亿元的工业项目，经批准可采取土地使用权作价入股方式供地，土地作价入股按当时土地评估价格作为国家股本金注入企业；三是投资工业企业一次性缴纳土地出让金有困难的，可分期缴纳，首次缴纳比例，可按全部土地出让金的50%缴纳；四是对固定资产投资3000万元以上的外来投资工业企业，企业设立时及企业经营期2年内，按行政收费地方所得、事业性收费扣除成本后减半收取；五是对于固定资产投资5000万元以上的外来投资工业企业，企业设立时及企业经营期2年内，行政收费地方所得部分免收，事业性收费扣除成本后减半收取；六是赋予招商引资工业企业立项优先权，争取资金扶持，在同等条件下，向上争取的各类专项资金，优先用于扶持招商引资工业项目。外来投资企业年上缴税收达到500万元以上，开发区管委会将按照一定比例，根据贡献大小，以现金或实物的方式奖励企业经营者；外来投资企业对该市现有相关产业产生强大拉动作用，或引来外地相关企业群的，采取一事一议，给予更优惠的政策等。 2、税收优惠政策。可借鉴其他地方税收优惠政策，出台相关政策。许多先进地方的工业园区在税收政策上都明确企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，给予三免三减半的优惠；符合国家产业政策规定的综合利用资源生产的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时，减按90％计入收入总额；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额的10％，可以从企业当年的应纳税额中抵免等等。武威工业园区对入园企业优惠政策中明确指出：税收方面，全面落实西部大开发的税收优惠政策，对符合国家鼓励类产业的项目，依法享受15％的企业所得税优惠政策；园区内新建项目凡固定资产投资在5000万元以上的(不包括享受优惠政策的土地资产)，从产生税收年度起。市、区所得部分的新增税收三年内全额返还企业。 3、其他优惠政策。除了上述的土地、税收等方面优惠政策外，还可以在规费及其他方面制定相应政策，比如，武威工业园区对入园企业优惠政策中明确指出：规费方面，园区内新上项目在用地调查、审核、报批过程中，市、区国土资源行政主管部门减半收取勘测定界和土地评估费；凡达到入驻条件的入园企业(项目)，区上有关部门免收与开工建设相关的登记费，三年内减半征收城市基础设施建设配套费，对入园企业的各项行政事业性收费等费用，在政策允许范围内，免征或按最低标准收取。与此同时，在其他方面，该工业园区也提出：支持优势企业低成本扩张；对依法经营的纳税额超过1000万元的企业和重点招商引资企业实行挂牌保护制，除法律法规要求必须进行的检查行为外，其他的检查行为要到监察部门备案登记。园区内企业确需在规划和建设的道路上新开路口、移栽树木、连接给排水管网、埋设横穿公路管线等，有关部门免收一切政策性费用。新开路口、移栽树木、给排水管网及其它管线缆的恢复、修补、疏通，经园区管委会批准后企业负责完成，同时必须恢复原貌，施工费用由企业承担。有关部门免收—切政策性费用；对于新上项目固定资产投资在100万元／亩以上，且固定资产投资总额超过1亿元的采用一事一议的优惠政策，实行项目建成后土地款返还的方式给予优惠，优惠基准地价为12万元／亩，项目在入驻时已经享受了地价优惠政策再不重复给予优惠。 （七）强化项目意识，搞好园区建设 环境恶化、资源短缺是世界性的难题，但在我国显得尤为突出。昭通与其它一些地方相比，资源的储量相对丰富，虽然开发滞后，但却有利于发挥比较优势，在园区建设方面走高起点之路。 1、强化项目优先意识。项目是园区的主体，离开项目，园区就是一个空壳。有句话说的好：“抓项目就是谋发展，抓大项目就是谋大发展”。因此要牢固树立项目优先、项目第一的观念，千方百计引进项目，建立起全面系统的项目库，不断储备项目、聚集项目，扩充项目。 2、强化项目选择意识。对有合作意向的项目要严格把关，全面深入地了解项目是否符合国家的产业政策和市场走向，是否有发展前景；对环境污染特别严重、市场前景不确定、高耗能低效益的项目决不能引进，以此保证项目的生命力。一是吸取先开发地区的经验教训，减少对资源、环境的破坏；二是清洁生产、循环经济的技术日趋成熟，有利于对“三废”的资源化利用，最大限度地避免一些先污染、后治理或末端治理的惨痛教训；三是公众环境意识的日益增强，循环经济的贯彻实施，工业园区的建设能够被入驻的企业理解和接受。 3、强化项目效益意识。在当今科技进步迅速发展的时代，项目适应市场的黄金周期在不断缩短，因此，对引进的项目要抓紧运作上马，尽早开工投产，以免引进时是有效益的项目，达产时黄金期已过，造成投资和资源开发无效益。要特别审慎鉴别“马拉松式”的项目，防止其进驻园区。 |
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