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浙江是全国首批开展低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用的试点省份之一，作为耕地后备资源匮乏的省份，落实占优补优、占水补水的政策，必须搞好“补改结合”试点，重点解决基础设施建设的耕地占补平衡问题。城乡建设则要充分利用低丘缓坡资源，尽量不占或少占耕地。 事实上，即使在近期整体经济下行的形势下，浙江经济也仍保持了较快增长，用地需求仍然旺盛。与此同时，落实国家更加严格的耕地占补平衡政策和省委、省政府加大生态文明建设、实施“两美”浙江建设战略，也使浙江土地管理面临新的抉择。为此，浙江推出了一系列创新举措：把开发整理补充耕地与旱地改水田相结合，保证耕地占补数量质量平衡；充分利用低丘缓坡地资源，推行“坡地村镇”，在严格保护生态环境和确保地质安全的前提下拓展建设发展空间；结合土地规划调整完善，推进“多规合一”…… 通过持续制度创新，浙江逐步走出了一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的新路。其中，“坡地村镇”取代“台地产业”成为低丘缓坡地综合利用的主要方式，在统筹“三保”中发挥了初步作用，展现出巨大潜力。 “坡地村镇”：低丘缓坡地综合利用的“升级版” 浙江的生态发展之路，有良好的基础。据统计，2014年全省已有农家乐休闲旅游村856个，直接从业人员14.3万人，营业收入141.2亿元。乡村旅游的迅速发展，得益于低丘缓坡地利用政策。如德清县，近年来依托自然地貌和山水资源，“点状布局、垂直开发”，使一批“洋家乐”、农家乐、青年旅舍、有机精品观光农业等旅游项目得以落地。可以说，巧借山水、“依山吃山”，没有大挖大填，正是德清低丘缓坡地利用的显著特色。 类似德清这样的“点状布局、垂直开发”低丘缓坡地综合利用新模式，在浙江被称为“坡地村镇”。据了解，目前“坡地村镇”已在湖州的安吉、长兴，杭州的余杭、临安、桐庐、淳安、建德等地蓬勃兴起，成为继“台地产业”之后低丘缓坡地综合利用的主导模式。 作为低丘缓坡地综合利用的“升级版”，“坡地村镇”的总体要求是：按照“房在林中、园在山中”的要求，实行“点状布局、垂直开发”，在项目区块内的建筑实行依山顺势、错落有致、间距适宜的建设规划布局；建设用地按建筑落地面积进行等量开发，对未纳入建设用地开发的部分作为生态保留用地，尽量避免对建筑周边原始生态用地的占用。具体分为3种类型：（1）对交通便利、紧邻城镇周边、纳入城镇建设用地开发的低丘缓坡地，可以点状布局建筑、进行单宗地开发，也可以多宗地组合开发，促进新型城镇化建设。（2）对结合生态移民、下山脱贫、地灾避险、农房改造和中心村建设等，通过规划引导纳入村庄建设的低丘缓坡地，可实行点状农房建设用地或带状农房建设用地布局开发，打造生态型、集聚型村居，促进美丽乡村建设。（3）对依托山林自然风景资源，开发生态（农业）观光、休闲度假、生态养生、露营运动等生态休闲旅游观光建设项目用地，均可以实行点状配套设施建设用地布局开发，促进旅游业发展。 从调研情况看，“坡地村镇”的初步实施已呈现出多方面效果。一是提升了耕地保护水平。“坡地村镇”的土地开发利用方式，有效减少了城乡建设占用耕地，大多数项目甚至做到了“零占用耕地”，找到了一条在工业化、城镇化持续推进过程中切实保护耕地的有效路径，这对于守住耕地保有量和基本农田保护红线、保障粮食安全具有重大意义。二是增强了用地保障能力。充分利用低丘缓坡地，依山就势、点状开发推进村镇建设，有效拓展了城乡建设用地空间，在耕地数量质量占补瓶颈制约日益增大的情况下，保障了稳增长、调结构、惠民生项目的落地。三是提高了城乡建设质量。依托地域自然条件和山地资源，加快山区就地城镇化和“一品一韵”村镇建设，彰显了区域特色、产业特色、建筑特色、景观特色和人文特色。四是推动了生态文明建设。“坡地村镇”开发利用模式，不仅不会破坏自然生态环境，而且在发现和利用景观生态价值的同时，更加注重保护和修复自然生态环境，使新型城镇化、新农村建设与生态文明建设相互融合、协调推进。 制度创新：浙江“坡地村镇”发展的强大动力 浙江的“坡地村镇”初步探索出一套协调推进新型城镇化、新农村建设、旅游业发展和生态环境保护的土地利用和管理制度，有可能为经济社会发展和生态文明建设释放更大更久的制度红利。这一点尤其值得我们关注。 今年4月，浙江省国土资源厅联合8部门下发通知，对开展“坡地村镇”建设用地试点工作作出全面部署，明确试点按项目建设用地进行管理，同时进行了一系列制度创新。 一是探索建立“多规合一、公众参与”机制。按照“依山而建，依势而就”的建设用地要求，结合土地利用总体规划调整完善，落实试点项目区块建设用地规划空间，做好土地利用总体规划与城乡规划、林地保护利用规划、低丘缓坡综合开发利用规划等相关规划的衔接工作，实现“坡地村镇”建设试点项目用地空间、布局“多规合一”，确保试点项目能够顺利落地。对“坡地村庄”的建设用地规划选址和村庄设计，要遵循“村民自治、农民自愿”的原则，充分听取和征求村民意见，尊重和维护村民民主决策和民主管理权利，确保广大农民安居乐业，促进农村生产生活生态融合。 二是探索建立“征转分离、分类管理”机制。试点项目区范围内的用地，可以按照“用多少、征多少，建多少、转多少”的原则，实行“征转分离、分类管理”。即凡项目区内建设占用的土地，应办理农用地转用和土地征收手续，按建设用地实施管理；生态保留用地的，可以根据项目开发需要办理征收手续后，仍按原土地用途进行管理。实施试点项目建设且符合农村道路建设标准的道路用地，可以纳入农村道路范围使用管理；符合林业生产经营条件的道路建设，可以纳入林业生产设施用地管理。试点项目农转用、土地征 三是探索建立“点面结合、差别供地”机制。试点项目区内，可以根据“点状布局、垂直开发”的生态型建设用地要求，实行“点面结合、差别供地”。即对实施点状布局单体开发的建设地块，可以按地块独立供地；实施点状布局整体开发的，可以实行多个单体建筑开发建设地块整体组合供地。试点项目区内生态保留用地可不纳入供地范围；开发城镇建设用地的道路用地，可纳入市政道路用地管理实行划拨供地。试点项目区内的建筑，可根据控制性详细规划适当调整容积率、密度等要求，建设生态型村镇。试点项目区内旅游景区配套的咨询服务中心、游客集散中心、旅游停车场、景观绿化等公益性基础设施用地，可采用划拨方式供地。 四是探索建立“计划倾斜、指标奖励”机制。试点项目建设涉及农用地转用的，由省国土资源厅根据各县（市、区）报备的试点项目建设用地实施方案相应安排专项新增建设占用非耕地计划指标，各县（市、区）的剩余新增建设用地规划空间指标须优先保障试点项目建设用地；对利用原有坡地宅基地实施整村（自然村）改造的，省里按改造使用原有宅基地面积的1/2奖励试点县（市、区）新增建设占用非耕地计划指标；对试点项目地块开发村庄建设用地的，可适当放宽农户建房宅基地面积标准限制。涉及占用林地的，由林业部门相应安排专项占用林地定额；支持试点项目区内林地改造和建设；允许按相关规定对省级公益林进行局部调整，确保试点项目建设用地顺利开发。 五是探索建立“公益配套、资金整合”机制。县（市、区）政府加大对试点项目区配套的路、水、电、气、讯等基础设施建设，保障试点项目建设顺利实施。试点项目开发为城镇建设用地的，将试点项目区内各项公共基础设施纳入市政工程建设，落实专项建设资金；开发为村庄建设用地的，统筹整合农房改造、美丽乡村建设、欠发达地区农户异地搬迁、地质灾害治理等政策，搞好项目区内各项基础设施建设。优先将试点项目建设纳入各类示范建设工程，享受资金支持和奖励政策。允许利用原有坡地宅基地实施整体旧村（自然村）改造后结余的集体建设用地由当地县级政府按照“同地同价”原则公开出让，所得收益返还村集体经济组织用于新农村建设和发展村集体公益事业。 六是探索建立“政府主导、部门协同”机制。建立健全政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作机制，加强组织领导，做好统筹协调，形成工作合力。由省国土资源厅牵头，省农办、发改、财政、环保、建设、交通、水利、林业等部门参加的推进省低丘缓坡综合利用工作联席会议制度，统筹协调全省低丘缓坡建设用地开发利用工作，加强试点工作指导，研究试点推进政策，解决试点重大问题，审核试点项目，开展绩效考评。各试点县（市、区）建立政府牵头、部门参与的工作机制，省与县（市、区）部门根据各自职责分级负责，高效协同推进试点工作。 严格管理：确保浙江“坡地村镇”规范有序推进 在前期大量调研和周密论证的基础上，浙江出台了一系列严格管理的规定，确保“坡地村镇”依法依规、积极稳妥推进。其主要做法：（一）严控范围，试点先行。首先，根据“点面结合、积极引导”的原则，选择若干低丘缓坡资源丰富、政府高度重视、建设用地有需求、群众大力支持的县（市、区）开展县级试点。试点县（市、区）在对近５年内能够开发完成的“坡地村镇”建设项目用地进行全面规划的基础上，按年度分列并逐年组织申报实施，探索低丘缓坡建设用地开发利用工作经验。其次，在试点县（市、区）外，再选取若干具备开发条件、近期能够实施建设的项目用地开展试点，以促进低丘缓坡综合开发利用工作在面上推进。再次，所有试点均按项目建设用地进行管理，每个项目建设用地开发期限一般为３年，最长为５年。（二）严格保护，规划管控。一是强化生态环境和地质灾害防护。严格开展环境影响评价、水土流失和地质灾害评估，作为规划选址和项目立项的前提；制定落实生态环境保护、水土保持、地灾防治具体措施，防止引发生态环境、地质灾害等问题。二是强化自然地貌和优质耕地保护。 结合“坡地村镇”建设用地试点项目区块地形地貌特征，依山而建，依势而就，科学合理开发利用低丘缓坡地，既防止削峰填谷式开发，又做到“零占耕地”。三是强化规划管控。以土地利用总体规划为基础，强化与相关规划的衔接，选择区位条件好、资源环境承载力强、非地质灾害高易发区的地块作为试点区块，切实做好“坡地村镇”建设用地规划。（三）严格审核，清单管理。一是严格申报条件。申报项目必须具备以下条件：已列入项目投资计划，经投资主管部门批准，或明确投资意向，当地发改部门出具书面认定意见；建设用地规模适度，村庄建设项目原则控制在50亩以内，城镇住宅项目原则控制在105亩以内，旅游项目原则控制在200亩以内，对当地经济社会发展具有较大影响的重点建设项目原则控制在300亩以内；符合建设用地“两规”选址条件；明确项目建设计划，符合开发周期要求；涉及林地的，符合占用林地审批条件。二是确定负面清单。存在下列情况之一的，不得申报试点项目：不符合产业政策的；已列入整村下山搬迁的村庄进行村庄改造的；占用耕地或平原园地的；不在城乡规划确定的建设用地范围内的；规划设计方案对场地大开大挖的；不符合土地利用总体规划的；涉及压覆重要矿产资源或涉及探矿权无法协调解决的；涉及地质灾害隐患或位于高易发区的；涉及饮用水源保护区等生态敏感区的；道路交通无法配套的；涉及山沟洪道的；特色产业项目涉及水土流失省级重点预防区或重点治理区的；涉及Ι级保护林地的；涉及自然保护区核心区、缓冲区的；不符合森林公园规划的；法律、法规、规章等禁止的其他情形。三是从严核定项目。县（市、区）政府在组织做好项目相关调查论证的前提下，向省国土资源厅提交包括项目名称、地块区位、用地规模、地类面积、建设平面布置、建设周期等在内的项目用地申报材料；由省国土资源厅先组织实地踏勘核实，具备条件的，再由省国土资源厅会同省农办等8个部门进行审定，确保试点项目“核准一个、开展一个、完成一个、见效一个”。（四）严格实施，绩效考评。一是严格组织项目实施。试点方案报经备案后，由县（市、区）政府依法办理试点项目土地征收审批手续，涉及农用地转用的，同时办理农用地转用审批手续。农转用涉及林地的，先行办理林地占用审核手续；征收林地不转用的，及时办理林权证变更手续。土地征收、农用地转用经省政府批准后，县（市、区）政府要抓紧完成用地政策处理，切实做好农民安置补偿，尽快启动试点项目建设，严格控制工期，避免土地长期裸露，防止水土流失。二是开展绩效考评。试点项目建设用地开发完成后，由省国土资源厅会同省级有关部门进行专项验收。对未按期完成试点项目建设用地开发的，相应扣减年度用地计划指标。试点县的专项规划实施期满后，由省国土资源厅会同省级有关部门组织综合考核，开展绩效评价，评价结果报告省政府，并作为试点项目建设用地所在县继续开展该项工作试点的申报评审依据。 将严格管理寓于制度创新之中，既着力制度创新化解面临的突出矛盾，又坚持严格管理维护土地管理良好秩序，是浙江“坡地村镇”的显著特点，也是其可贵之处。 思考与启示：“坡地村镇”实践的示范意义 总的来看，浙江的“村镇坡地”实践探索的重要示范意义在于：第一，具有长远示范作用。我国尚处在城镇化中期，用地刚性需求长期存在；同时，落实最严格的耕地保护制度成为长期国策，推进生态文明建设更纳入了现代化“五位一体”总体布局，保发展、保耕地、保生态将是长期的历史性任务。“坡地村镇”较好统筹了三者之需，具有长期意义。第二，具有全局示范作用。我国山地多、平原少，山地高原丘陵约占69%，盆地约占19%，平原只占12%。继续靠相对狭小的平原地区解决吃饭和建设问题，显然难以持续。“坡地村镇”既可以保护平原优质耕地，又可以拓展建设发展空间，从全国来说迟早都要走这条路。第三，具有典型示范作用。浙江同全国一样，是“七山一水两分田”，人地矛盾突出，后备耕地资源匮乏；同时，浙江经济相对发达，工业化、城镇化程度较高，浙江土地管理遇到的困难和矛盾，是不少省份正在经历或将要经历的，从这个意义上说，浙江的“坡地村镇”可谓先行一步，具有典型示范价值。 浙江的“坡地村镇”实践探索给予我们的重要启示是：面临错综复杂的局面和形势，土地管理的出路在于改革创新。浙江土地管理起点较高，近年来面临的压力和矛盾仍有增无减。他们能够化压力为动力、变被动为主动，基本的经验，就是通过一系列制度创新，将“用好增量、盘活存量、优化结构、提高效率”的政策思路落到实处，实现保护耕地与保障发展、改善生态的有机统一。 浙江的“村镇坡地”试点中也反映出一些困难和问题：一是试点范围问题。考虑到低丘缓坡地开发利用的必要性和可行性，建议允许各省（区、市）结合实际自行安排，按照项目建设用地管理，以避免成片开发造成的生态环境和地质安全风险。二是规划空间问题。由地方自行安排低丘缓坡地开发利用，最大问题是规划空间不足，且地方靠自身难以解决。建议结合土地规划调整完善，允许地方调整优化建设用地结构和布局，同时针对一些地方规划新增建设用地规模严重不足的实际，适当增加规划建设占用非耕地指标，以鼓励利用低丘缓坡地资源。三是政策指导问题。浙江省从鼓励开发利用低丘缓坡地出发，在严格管理的同时，出台了一系列创新举措。建议部加强政策指导，及时总结推广，扩大制度供给。 来源：中国土地数字报 2015-12-23 |
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