自唐末以来，数十年间，更换了十个异姓帝王，兵革不息，生灵涂炭，这到底是为什么？欲平息兵乱，为国家寻求长治久安之计，又该如何做？
这个问题，唐明宗李嗣源想过，可惜他没想明白，只能走一步算一步。
周太祖郭威与周世宗郭荣也想过，可惜他们来不及解决问题，就含恨而终。
穷则变，变则通，通则久；但也有人越变越穷，越变越堵，越变越短命……
赵匡胤举棋不定，如履薄冰。中原王朝犹如一间破旧的草屋，到处是洞。几十年间，历任帝王将相就像一个个裱糊匠，到处打补丁，勉强将草屋翻修一新，得过且过。然而，一旦有个风吹草动，那看上去结实的草屋就会瞬间崩塌。
▲赵匡胤
要想在这间屋子里安心居住，非得重打地基、搭梁添瓦，盖起一座完全不同于过去的砖房不可。这就需要一份蓝图，一份详细标明房屋样式、施工顺序、建筑材料等项目的工程计划书。
因此，赵匡胤必须统筹全局，为即将开启的改革定下基调，围绕总纲，循序渐进。只有这样，才能逐步消除唐末以来的祸根，重建良好稳定的社会秩序，完成数代君臣治平天下的大愿。
一句话，赵匡胤的改革需要“顶层设计”。
对于这个问题，赵普的答案是：“原因无他，不过是藩镇权力太重，君弱臣强而已。现在要对其治理，也别无他巧，只要削夺其权、制其钱谷、收其精兵，天下自然安定。”
藩镇权重，对国家而言，意味着国土分裂，社稷颠覆；对老百姓而言，意味着滥杀重刑，苛捐杂税。藩镇不削，国家无宁日，百姓不安心。
▲此时的赵普虽然尚未成为宰相，但已经是赵匡胤实施大宋政改不可或缺的智囊
赵匡胤茅塞顿开，不待他说完便接道：“卿不要再说了，我知道该怎么办了。”
这三大纲领，看似并列而举，实则循序渐进。剥夺行政权与司法权，是对藩镇统治基础的削弱；收缴财政权，是断了藩镇扩军养兵、收买人心的财路；只有行政权、司法权、财政权都收归朝廷，中央与地方的力量对比才会发生明显变化，那时才能谈剥夺节度使兵权的问题。
毕竟这几十年间，还没有“削夺其权”“制其钱谷”就急于“收其精兵”的努力太多了，而这种简单粗暴的集权几乎每次都导致藩镇叛乱，甚至颠覆朝廷。
改革要环环相扣，先易后难。前一项改革尚未取得一定成果，相关的后一项改革绝不能开启。走错一步，就可能万劫不复，更不要说眉毛胡子一把抓。
激进而看似彻底的改革，自古有之。两汉之交有王莽改制，有宋一代有熙宁新政，晚清之季有戊戌变法，过程轰轰烈烈，结局却惨不忍睹。
治大国若烹小鲜。执政改革，要有信心，要有耐心。
在改革的问题上，赵匡胤并不打算一劳永逸。按照赵普的纲领，第一步是对藩镇“削夺其权”。好，改革就从司法权突破。
唐末五代，军阀混战，法制混乱，极不统一。且不说不同割据政权有各自不同的法律，就算是中原王朝，也因藩镇各自为政，造成各地法律不一。
由于军人侵政，原本由地方行政长官监理的刑事、民事、司法事务，也转入藩镇手中的军事法庭——诸州马步院，其负责人马步判官往往由节度使的亲信牙将担任，这些人好专杀，而且对国家的法律条文也不甚了解，冤假错案简直数不胜数。
尽管朝廷早就意识到这个问题，然而由于中央政府羸弱，根本无力加以解决。
▲周世宗郭荣（即柴荣）
当时的法治还存在另一个严重问题——刑罚过重。包括五代第一明君郭荣统治下的后周在内，整个五代时期，法网繁密、刑罚苛严的积弊始终没有好转。
按理说，乱世当用重典，这是维护治安、重建秩序的途径之一。然而，由于绝大多数武夫没有文治理念，由武夫主导的朝廷，将峻法的适用范围不断扩大。
当对待一般老百姓的小过错也要用重典时，重典就成为苛政，必然不得民心。一千年前，秦朝就用自己的灭亡警示后人，如果严刑峻法逼得人民不得不铤而走险，维持秩序的法律就成为最有力的秩序破坏者。
司法关系到千万人民的性命，关系到社会的秩序，关系到王朝的命运，是国家治理成败的重要因素；但是，相对于行政、财政、军事而言，司法对节度使的重要性反而最弱。
因此，早在建隆元年（960）十月，借着平定李筠、李重进的军威，赵匡胤便以整顿司法为突破口，强行收回了马步判官的任免权，其职亦改由文人担任。
一方面，文人往往精通律法，能更好地运用法律；另一方面，这等于剥夺了节度使对地方法官的任免权，为朝廷进一步推进司法改革，铺平了道路。
▲敦煌壁画《河西节度使张议潮统军出行图》
建隆三年（962）三月，赵匡胤再对地方司法权动刀，下令诸州的死刑案件必须上报朝廷，由刑部复审，以此来杜绝藩镇枉法滥杀的恶习。在颁布这项措施前，赵匡胤语重心长地对范质等宰臣说道：
“五代诸侯飞扬跋扈，经常枉法杀人，朝廷竟然置而不问，刑部的职能几乎废止。况且人命至重，朝廷要如此姑息藩镇吗！”
人命至重，这是赵匡胤执政与改革的重要理念，也为日后大宋三百余年的政治文明划出了准线。
同年十二月，赵匡胤听从赵普建议，每县设立县尉，负责当地治安，由朝廷任免，而节度使任命的镇将的权力范围仅限于驻城内，藩镇的司法权再度被削弱，地方滥施重刑的现象也进一步得到扭转。
不过，这些措施最初还只是一纸诏书，如何让它们深入到各级地方政权，让它们行之有效。这是“顶层设计”之后，改革者必须面对的“基层设计”。
当时金州有个布衣叫马从玘，他的儿子马汉惠是个无赖，曾经害过自己的从弟，还喜欢抢劫，乡亲们对他是又恨又怕。最后，马从玘实在看不下去了，于是与妻子以及次子商议，杀死了马汉惠，为乡里除一公害。
这在现代法治社会当属故意杀人，但在德法并重的古代却是大义灭亲，罪不至死。然而，金州防御使仇超与判官左扶却将马从玘夫妇和他们的次子一并诛杀了。
这事发生在建隆二年五月，地方司法改革刚刚起步。
赵匡胤闻讯勃然大怒。他认为马从玘杀人事出有因，罪不当死。仇超和左扶非但没有体会朝廷“宽刑”的用意，也不按法律条文办事，反而故意将他一家三口判成死罪，这是对法治的公然践踏，对臣民的司法暴力。
▲赵匡胤
赵匡胤责令有关部门弹劾二人，将他们罢官除名，先施杖刑，然后流放海岛。
百姓的死在一般官员眼里根本不算什么，没想到皇帝竟然大发雷霆。法之为法，最要紧的是不让人犯法，而不是滥杀。这件“小事”一举成为震惊朝野的大事，自此官民知道要遵守朝廷大法了，更知道了皇帝改革司法的决心。
赵匡胤的法制改革是交叉立体式的，在实行以重塑集权、宽刑减刑为目的的地方司法改革的同时，他在朝廷又开启了以重建秩序为宗旨的立法活动。
当时，不仅司法与执法混乱，法律本身也很混乱。宋朝建国之初，法律以二三百年前的唐律为基础，兼用唐朝中后期及后唐、后晋、后周的相关法律。法令繁多混乱，使得司法者与执法者没有统一的法律可依。虽然周世宗时编撰了《周刑统》，但是条文仍然繁多，也不够严谨全面，使用起来依旧不便。
因此，建隆四年（963）二月，赵匡胤命工部尚书、判大理寺事窦仪等人，再度修订法律，于当年十二月编成《重详定刑统》（即《宋刑统》）三十卷，作为固定的律典；同时，又将自《周刑统》编成后，皇帝针对特定人和事发布的敕条编成《编敕》四卷，作为《重详定刑统》的补充，颁行天下。这次立法，不仅改变了无法可依的混乱局面，更本着轻刑罚的原则，一改五代时期苛法无度的状况。
▲《重详定刑统》（即《宋刑统》）
赵匡胤从法制入手，推行新政，一举达成了削弱藩镇和初建秩序的目的，国家与老百姓都从中获得了实惠，改革首战告捷。
但接下来针对地方行政权的改革，就多少让人望而却步了。
对藩镇的行政权下手，犹如在他们身上割肉。不要幻想掌控道德制高点，既得利益者就能够任人宰割。
改革是一场谈判，是对各方既得利益的重新分配，如果要让既得利益者妥协，改革者必须掌握足够的资本。
赵匡胤虽然暂时镇住了藩镇，但还没有足以让他们妥协的资本，所以最好的办法，莫过于绕开他们的地盘，在一片没有藩镇的新土地上，推行行政改革。
于是，建隆四年的荆湖地区，万众瞩目，成为帝国政改最大的试验田。
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