《中国金融》｜政府行为对利率定价的影响作者｜纪敏 陈得文「中国人民银行金融研究所，纪敏系副所长」 文章｜《中国金融》2016年第17期 随着存贷款利率管制的完全放开，我国利率市场化改革已经取得了决定性进展。但是，放开利率并不意味着利率市场化改革的完成，一些制约利率调控和传导的体制、机制性因素仍然存在。尤其是受传统调控思想的影响，部分地方政府行为仍然能直接或间接影响金融机构利率定价，一定程度上干扰了我国利率调控和传导的有效性。 影响金融机构利率定价的主要行为 随着利率市场化的发展以及政府职能的转变，目前我国地方政府影响金融机构利率定价的行为不多，但部分地方政府隐性担保、行政性指导和直接定价行为仍一定程度存在。 为地方融资平台或地方国企提供隐性担保，影响金融机构贷款利率定价。虽然国务院明文约束地方政府对公司的担保行为，但部分地方政府通过与融资平台公司签订委托在建协议，作为平台公司的应收账款，而平台公司再以应收账款作为抵押从银行获得贷款，实现地方政府信用的隐性担保。而且，部分地方政府每年会对主管的融资平台下发文件，对平台融资额度、融资成本提出具体要求，而融资平台以此为依据，要求银行在指定范围内定价。有些地方政府甚至以财政补贴为还款承诺，要求给予国有企业基准或基准以下的贷款利率优惠。另外，一些地方公共项目也受地方政府的影响。例如，对政策性较强、收益不高且具有公益性质的基础设施建设和财政垫付类项目，地方政府有时会要求贷款利率少上浮或不上浮。 运用财政性存款等政府资源，间接影响金融机构贷款利率定价。一直以来，财政存款都是银行竞相争取的重要资源，政府部门将此作为与银行谈判的重要筹码。一方面，存贷挂钩，如部分县（市、区）将本级财政存款资源的分配，与各银行在本地区的信贷投入情况挂钩（如采取按贷款余额和当年新增额分配等）；另一方面，以财政存款作为银行贷款让利的手段，个别地区政府融资平台以财政存款配置为由，要求银行提供基准甚至下浮的贷款利率。 运用行政手段，间接干预金融机构贷款利率定价。一是将金融机构利率定价纳入考核办法。部分地方政府出台金融机构信贷投放考核办法，并将利率定价情况纳入考核范围，当贷款利率超过基准利率一定倍数时，则相应减分。如果金融机构不服从规定，考核得分下降，一旦遇到需要政府协调的不良风险处置、司法诉讼等问题，则很难得到政府配合。二是组织协调部分高风险企业的利率定价。当某些企业出现信贷风险，可能引发社会稳定时，政府往往召开协调会，并以纪要的形式提出具体要求，包括要求银行贷款利率给予基准利率甚至下浮。三是通过地方法人金融机构人事任命权影响利率定价。部分地方政府在地方法人金融机构的高管任命等方面具有较强的话语权，能以一定手段影响利率定价。 对非法人金融机构利率定价的影响 地方非法人金融机构在利率定价时，以遵守上级行的有关规定为主，自主定价空间较小，但部分地方政府行为也可以一定程度上影响其利率定价，尤其是在涉险企业处理、地方重点项目建设等领域，地方政府的影响较为明显。 地方非法人金融机构利率自主定价空间较小。目前，国有及股份制商业银行的利率定价基本采取了系统定价模式，总行明确各级分支机构利率定价权限和利率考核要求。各级分支机构在利率定价时，按照总行利率定价系统的有关要求，输入相关指标信息，即可得到相应的利率水平。而且，总行对各级分支机构的利率定价权限作了规定，如超过地市分支机构贷款利率定价权限，需要上级行审批。另外，大部分银行在给予分支机构利率权限的同时，设定一个总体的目标利率底限。如果分支机构在权限范围内过度压低贷款利率，则有可能拉低目标利率，达不到考核要求。 影响集中于某些事关地方经济发展重大问题。在某些事关地方经济发展重大问题之中，地方政府对金融机构利率定价仍有一定影响。一是某些涉及范围较广的高风险企业危机处理。地方政府在组织协调时要求金融机构给予一定的优惠利率，而部分要求超出分支机构的审批权限，需要上级行批准。二是某些涉及地方发展的重点项目建设。在一些重大项目招商引资中，为确保项目如期完工，地方政府往往会非正式地要求银行贷款利率等方面满足投资者需求，并通过一定的行为影响分支机构的利率定价。 地方政府影响利率定价的行为特征 地方政府对金融机构利率定价的影响以间接干预为主，且多集中于地方融资平台、国有企业以及地方公共项目等领域，具有一定的结构性特征。同时，为了保证效果，地方政府通常还会设置一定的激励和惩罚机制。 间接干预为主。目前部分地区主要通过设立风险补偿基金、产业发展基金、财政担保基金、财政性存款调配等方式，间接影响金融机构信贷行为，较少使用行政命令、地方政府政策文件等方式直接干预。即使对于地方融资平台、国有企业等政府背景的融资主体，地方政府的作用更多是提供隐性担保，提高其议价能力，很少直接干预金融机构利率定价。 干预对象较为集中。地方政府干预只是针对某些领域的特定现象，其影响主要集中于地方融资平台、国有企业、高风险企业以及地方公共项目等领域，是一种结构性现象。而且，对于不同性质的金融机构，地方政府影响力也不同。国有银行、股份制银行等地方非法人分支机构，主要是根据总行统一政策和风险评价系统决定，分支机构在利率定价上没有多大空间。但是，对于地方法人金融机构而言，地方政府在其利率定价方面的影响仍较大。 有一定的激励引导。为了达到预期效果，地方政府通常会设定一套考核体系，并以财政贴息、财政性存款调配、风险补偿等手段，对符合要求的金融机构进行相应奖励，引导金融机构按其意愿进行利率定价。 行政性干预对利率调控和传导的影响 客观来说，地方政府对金融机构利率定价的影响一定程度上有利于降低实体经济以及公共基础设施的融资成本。但同时，也在一定程度上扭曲了金融机构定价行为，妨碍利率市场化进程，加剧市场不公平竞争，增加政策调控难度。 妨碍利率市场化进程。部分地方政府的行为更多地要求金融机构承担社会责任，一定程度上违背了风险与收益对等的市场化定价原则，影响了金融机构自由定价行为，扭曲资金价格，阻碍利率市场化进程。对地方法人金融机构尤是如此。而且，部分地方政府在地方债务置换领域的定价行为，造成地方政府债券中标利率与国债持平甚至更低，有悖于金融市场风险定价原则。甚至可能会干扰国债收益率的基准性，导致金融机构利率定价标准混乱。另外，如果地方政府债券发行不能遵循市场化定价的原则，可能会对后续抵押品价值的评估带来不必要的麻烦。 加剧不公平竞争。地方政府对融资平台和国有企业提供的隐性担保不仅可能增加自身或有债务，强化地方债务风险，同时也加剧了市场不公平竞争，降低了资源配置效率，增加宏观调控的难度。长期以来，国有企业、融资平台等政府隐性担保的融资主体在获取商业银行授信、发债等方面具有明显优势，一定程度上挤压了民营企业等私人主体的融资空间，形成了政府背景融资主体负债率过高和非国有企业融资难并存的困境。而且，隐性担保一定程度上造成了相关企业预算软约束，降低企业利率敏感性，造成企业过度投资和产能过剩问题，导致资源低效配置。 政策建议 以进一步转变地方政府职能为抓手，发挥金融市场的倒逼机制，完善地方法人金融机构治理机制，深化国有企业改革，逐步减少地方政府的行政性干预，提升利率市场化效果。 加快政府职能转变，弱化行政性干预的体制基础。加快政府职能转变，明确地方政府权力与责任，减少政府对投融资和区域经济社会发展的计划管理和过度干预。一是进一步简政放权，处理好政府与市场关系。完善宏观调控体系，明确地方政府职责，理顺地方政府与金融调控关系，加强金融宏观调控的独立性，构建地方财政金融风险的“防火墙”。二是加大对地方政府隐性担保的清理整顿，强化地方政府财务硬约束。以立法的形式规范地方政府发债，强化地方财政纪律约束，强化债务约束机制，减少地方政府隐性担保行为。三是加强市场沟通，提高地方债发行的透明度。逐步提高信息披露透明度，合理安排公开发行和定向承销规模，加强与各债权银行沟通。 深入推进利率市场化改革，强化市场约束。完善的利率市场化定价体系既可以规范金融机构利率定价行为，也可以一定程度上约束地方政府行为，倒逼地方政府逐步接受市场化利率定价。一是提高金融机构市场化定价能力，完善市场化定价体系，减少地方政府的行政性干预空间。二是提高地方债定价的市场化水平。改变地方债“行政摊派”发行方式，避免将银行认购地方债的额度与财政存款或其他方式挂钩，建立自由竞价机制。同时，提高地方债的流动性，吸引更多投资者参与投资。 完善地方法人金融机构治理机制，增强利率定价管理能力。一方面要继续推进地方法人金融机构改革，完善现代化企业治理制度，加强地方法人金融机构内控制度建设，以制度化的方式减少地方政府行政性干预；另一方面，需要加快建立科学的贷款利率定价机制，制定利率风险管理及监控规程，明确利率授权权限和责任。 深化地方国有企业改革，健全微观基础。明确国有企业的产权关系，将国有资产所有权与政府管理权分离。健全地方国资授权经营体制，推动混合所有制改革和企业重组，促使国有企业真正成为自我约束、自我发展的独立市场主体。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能。■ |
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