工业用地是上海市发展先进制造业、现代服务业和战略新兴产业的主要载体。上海市未来土地资源增量空间极为有限，其中用于产业结构调整、产业发展的用地更为有限。面对这种瓶颈制约，必须盘活存量进行“二次开发”，才能实现集约增长。然而，工业用地“二次开发”面临许多现实困境，需要创新有关政策，构建并完善有效运行机制。
工业用地“二次开发”势在必行
工业用地“二次开发”，是对已办理过相关用地手续但利用效率不高、产业层级能级低的土地，通过有效途径，对其重新开发利用，以提高土地经济效益、社会效益和空间效益的行为。上海市未来发展定位将凸显用地与土地资源稀缺的矛盾，有必要对工业用地“二次开发”的科学机制探索完善，才能加快形成节约集约用地“倒逼机制”促进经济发展方式转型。
上海是一个人多地少、资源匮乏、产业密集、环境承载力弱、环境容量十分有限的特大型国际大都市，经济社会发展对土地资源的刚性需求与土地资源紧缺的矛盾将长期存在。随着城市化和工业化的不断深入，上海城市发展面临的土地资源约束进一步加大：一是建设用地扩张较快，土地供需矛盾日益突出；二是耕地保护压力越来越大，占补平衡难以实现；三是土地利用仍较粗放，投入产出效益有待提高。
上海正加快构建以现代服务业为主导、战略新兴产业为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系，产业结构高端化、服务化和融合化的趋势日趋明显。但全市工业用地可供增长的空间不大，从上海自身发展看，资源、环境、商务成本等制约产业发展的因素日益突出，实现创新驱动和转型发展任重道远。
上海市工业用地利用上存在一些问题。一是结构上工业用地比例畸高，与国际城市差距甚远。建设用地中工业用地占比达29%，与国外综合性城市工业用地平均占比15%-17%相比，已明显偏高，与上海“四个中心”的发展定位明显不符。近十年来工业用地年供地总量比重始终在50%左右，给整个城市的生态环境建设带来严峻挑战。二是工业园区用地方式仍粗放，土地利用效益有待提高。近年对全市开发区土地利用绩效评价显示，全市41个国家公告开发区园区间用地效益不平衡，差异达数倍，区县间用地效益甚至达数十倍。三是产业能级虽显著提升，但行业间耗地量差异明显，其中电子、汽车、钢铁、石化等支柱产业耗地量相对较小，纺织等传统耗地大的产业，迫切需要压缩、向区域外转移或进行技术升级改造。
促进工业园区土地“二次开发”、加快工业园区转型发展，是上海加快推进“四个中心”和国际化大都市建设的重要支撑，是上海创新驱动、转型发展的重要路径，也是加快转变经济发展方式、调整产业结构的必然要求。
上海市“二次开发”总体情况
近年来，上海市政府及区县、各开发区按照“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”，依靠内涵提升促进发展，高度重视土地“二次开发”，取得了一定实效，综合效益得到不断提升。但综合判断，全市“二次开发”仍处于初步阶段，主要以园区自发进行为主，创新与成熟模式尚未完全建立。总体来看经验做法包括优化定位、产能提升和空间挖潜三种类型。
（一）优化定位类型。 这种类型是根据园区现有产业基础和定位，对新一轮发展的产业进行科学定位和优化发展。按照节约集约用地要求，不断完善园区功能配置，实行园区组团开发，增强园区吸引力。主要做法包括品牌联动和产城融合。
品牌联动是品牌开发区与其他工业区联动，输出管理品牌，利用招商、管理、资金等优势，在推动品牌工业区的二次创业的同时，带动联动工业区整体开发水平，提升产业能级。如2011年，市规土局、松江区委与上海临港集团深化合作机制，以佘山工业区“二次开发”改造为基础，创建了漕河泾开发区佘山高新技术产业园。联动区域实现开发、招商、厂房建设、基础设施配置统一进行，实现优势互补，推进合作共赢。
产城融合是以开发区为宜商宜居的核心载体，在集聚先进产业资源的同时引入更多城市发展要素资源，加快民生事业建设，提升城市综合服务功能，提供优质生活发展环境，带动周边区域融合发展。如浦东金桥开发区的“碧云国际社区”就是产城融合的很好例子。
（二）产能提升类型。 这种类型主要是对旧工业用地进行重新策划、包装、整合，提高旧工业土地产出效益，以容纳更多高端的产业功能。主要做法包括土地回购、腾笼换鸟和改变业态。
土地回购是园区回购自身企业用地，用以园区土地结构调整与资源重复利用。如闵行开发区自2002年以来，对效益低或产业生命周期衰竭的企业用地进行多种方式回购，至2008年已累计回购土地90.2万平方米，占到开发区用地总数约38%。
腾笼换鸟通过淘汰搬迁劣势企业，腾出土地资源，引进具有技术、市场和品牌优势企业，实现区域土地资源和产业结构优化。如原松江区某印染公司，由于企业内部管理差、市场竞争激烈等因素，一直处于严重的亏损状态。后引进河南辅仁药业集团有限公司对原企业收购，主要生产生物医药制品，综合效益明显提升。
改变业态是采取土地用途更新、土地结构转换，土地布局调整等，实现土地功能的再开发。如市北工业新区从2003年起，抓住全市传统产业向现代服务业转型的契机，大力发展生产性服务业，将原有通用厂房改造成更紧密的现代工业厂房，将老工业厂房改建为智能型工业楼宇，引进大批研发设计、服务外包现代服务业企业落户，逐步形成总部经济集聚发展的“市北高新技术服务业园区”。
（三）空间挖潜类型。 这种类型企业在法律允许前提下，充分利用原有土地，通过加层、改建、扩建厂房，扩大产能，提高土地开发强度。或者增加投资额，提高单位土地投入产出水平，扩大生产规模。主要有提高容积率、零地招商、原地扩建、腾挪厂房和二次招商几种形式。
提高容积率是向空间延伸，增加自身建筑面积。如宝山区罗店镇，因受限于工业厂房地基承重能力，采用厂房扩建提高建筑密度来提高容积率，实现企业新增建筑面积25577平方米，新增年产值14400万元。
零地招商不新增供地面积，通过企业挖潜扩大投资规模，或对新落户项目不供地，利用租用、购买闲置厂房等实现投资与招商。如宝山区罗店镇通过回购上海复星朝晖药业有限公司原有3块闲置土地，分别引进3家新企业，在不增加一点土地的前提下，当年新增年产值11200万元。
原地扩建不新增用地，采用在原地改、扩建厂房和办公用房，提高建筑密度和容积率，增加企业投资额，提高单位土地投入产出水平，扩大生产规模。如青浦区上海蒙迪日化有限公司对原有旧厂房改建，拆除5幢原仅为一层老厂房，原址上新造4层框架结构新厂房，建筑容积率从0.4提高到1.26，新增工业产值600万元。
腾挪厂房是对企业腾出一部分空置厂房进行对外招商。如2008年，康桥工业园区将包装行业巨头利乐公司从杨高南路搬迁至康桥路的汇丽公司闲置厂房中，企业产值最终达3亿多元，上缴税收近2000万元。
二次招商是工业项目因多种因素未实施、暂停建设或停产后，重新引进投资者进行开发建设与经营。如宝山区罗店镇采用招租方式，对原低效劣势企业的闲置厂房进行盘活，二次招商共盘活厂房面积9300平方米，新增年销售额3500万元。
实施困境与对策
上海产业园区发展面临土地资源匮乏、商务成本制约、节能减排和环境保护等诸多难题。当前形势下面临的主要问题是如何盘活存量，以期实现创新驱动和转型发展的终极目标。从现状分析看，全市盘活存量的潜力很大，但“二次开发”实施的难度和代价也大，需要共同建立起有效盘活存量的“引逼”机制，进一步加大政策的创新力度。
（一）实施困境
一是缺乏统筹规划。当前，“二次开发”模式在规划综合平衡利用、土地供应政策制定等方面还未形成联动机制，规划与土地对利益协调的综合调控作用尚未凸显。“二次开发”仍以“点”上的单个企业调整为主，未将闲置的、低效利用的、缺乏规划的、小规模的、需“二次开发”的土地整合起来，以发挥更大效用。城市规划与土地规划仅关注规划区内土地用途、开发强度、区位空间关系、土地开发时机、用地取得、地价等，缺乏对“二次开发”的前景预期，相关税收、财政等政策未形成政策合力。
二是土地收储成本高。由于利益驱动，原土地使用权人不愿土地仍以工业用地价格被回购，却要分享使用期间产生的土地增值收益。如对原企业外迁改造，涉及征购土地、建设厂房、市政配套、购置设备、职工安置等复杂补偿利益，如为集体土地上企业，则补偿利益还涉及农民搬迁和生产方式转变而更复杂。由此造成工业用地收储价格日益趋高，而政府进行基础设施改造、环境整治等土地整理成本却高昂，土地收支难以平衡。
三是缺乏多部门合作机制。现行土地行政管理条块分割，对待改造企业的定性、发展方向、职工安置、土地使用权处置、再开发的利益分配等涉及多部门管理，而各部门脱不开本部门的权力与利益羁绊，虽对企业改造的具体问题都有发言权，但又都不做主，部门之间缺乏合作。
四是面临一些制度性障碍。缺乏对劣势产业的识别因素。当前工业用地出让简单采取以最高年限出让，忽略了产业生命周期和企业生命周期，与经济规律不相符。一次性出让50年后，政府调节土地市场的能力明显弱化，加大了盘活存量土地的难度。
五是缺乏激励机制。一方面，由于土地“二次开发”涉及多个利益主体以及多方因素，相对于新增用地来说，成本高、难度大，地方政府积极性受阻；另一方面，现有的政绩考核体系，尚无法充分调动地方政府进行土地“二次开发”的积极性。
（二）对策措施
在加快推进产业结构调整的背景下，必须进行工业用地“二次开发”研究，为产业结构调整腾出空间；加快政策创新，为产业结构调整提供强大动力；完善体制机制，为产业结构调整提供保障。
一是编制工业用地“二次开发”专项规划。对可挖潜的存量工业用地，结合用地需求、开发潜力、利用条件等进行分析，明确存量土地再开发的主要目标和重点区域，制定相应的开发再利用对策。
二是更新控制性详细规划理念。采取市场和土地使用管理导向，以产权土地开发控制为目标，有效解决规划与市场规则、土地使用管理之间脱节的矛盾。解决存量土地在未按照规划实施前的过渡问题，同时增加与土地管理接轨的条件和要求，以提高规划编制成果的可操作性。
三是健全土地收储制度。建立合资入股、共同开发、共享土地增值收益的收储机制。针对工业用地的再出让和回购操作，研究制定供操作用的程序性规范和实施细则。
四是完善工业用地供应制度。根据产业发展规律研究产业自身生命周期，并以此推行出让区别年期制或标准厂房租赁制，对不同年期的出让价格按照相应年限通过评估确定。加强对闲置土地和厂房的短期利用和临时租赁管理，完善相配套的土地租赁权权益及土地租赁相关制度，包括租赁规则、租赁方式、租赁价格等。
五是健全工业用地用途管制。在土地转型或转性过程中，建立严格的工业用地用途变更调控机制，局部支持，适度控制，严格限定区域、规模和主体；建立以合同管理和土地供后绩效评估为主的监管机制。
六是健全控增逼存制度。实施新增建设用地指标的差别化奖惩机制，把盘活工业区存量土地与该区域下一年度新增建设用地指标分配相挂钩；把盘活存量土地情况作为开发区扩区的前提条件。
七是建立“二次开发”管理机构。负责计划协调职能，定期制定推进区域的“二次开发”整体实施方案，定期进行区域工业用地使用情况监察，编制推进计划，制定与其他工作的衔接措施，制定工作程序规范等。
八是利用经济手段促进盘活。发挥税收杠杆作用，降低存量工业用地流转的成本，对优先开发利用闲置和低效用地的，给予地价方面优惠。 |
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