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二、存在的突出问题 （一）煤炭行业管理弱化，体制和机制上的障碍制约着煤炭工业的健康发展。 原煤炭工业部和煤炭工业局被撤消后，煤炭行业管理职能分散、政出多门，缺乏有效的协调机制，新旧矛盾交织，影响着煤炭工业的健康发展。 1、煤炭行业管理职能分散，缺乏有效地协调机制。煤炭行业被分散管理后，形成了国家各部门、地方各级政府分层次、分级管理的局面，缺乏有效的协调机制。有关部门、地方政府从各自角度出发制定煤炭行业管理政策或管理办法，政策之间缺乏有效的衔接。如，在煤炭资源管理方面，有关部门停止了关于煤炭企业存量资源转增国家资本金政策、大幅度提高了资源税征收比例，而且还在酝酿资源有偿使用，征收煤炭资源价款和提高资源补偿费征收标准。财政部门正在考虑建立矿区生态环境补偿机制和提取煤矿转产基金制度等政策和措施。这些政策总体上讲，对煤炭工业长远发展是有利的，但没有充分地考虑煤炭企业实际承受能力，没有与推进煤炭价格市场化改革、分离企业办社会职能、取消不合理收费、降低增值税、减轻企业负担相结合，政策的出台缺乏统筹和协调。这些政策的集中实施和叠加效果很可能导致全行业亏损。 2、监管不到位，有些部位出现管理真空。当前，一些非法开采的小煤矿“暴利”问题已经成为社会普遍关注的焦点问题之一。究其原因主要是监管不到位、对小煤矿的管理出现真空造成的。由于监管不到位，一些小煤矿主乱采滥挖、以非法手段掠夺式开采煤炭资源，造成资源和环境严重破坏；由于监管不到位，一些小煤矿主非法招工，随意压低工资，甚至不顾工人的生命安全，在不具备安全生产条件下超强度、超能力违法生产。由于监管力量不足，一些地方政府部门对小煤矿采取按设计或核定能力计收税费，实行包税包费制，致使一些小煤矿采取以大报小，瞒报产量和收入，造成国家税源和财政收入大量流失。 3、历史遗留问题难以解决。一是煤炭企业仍然承担着巨大的企业办社会负担。据测算，原中央财政煤炭企业办社会年支出超过100亿元。目前，大部分煤炭企业分离办社会职能进展依然缓慢，尤其是对于西北、西南等经济欠发达地区，由于地方政府财力有限，难以接收煤炭企业的社会职能；有的煤炭企业虽然向地方政府移交了部分社会职能，但仍承担着办社会费用。二是煤炭增值税率负担重。据统计，2005年规模以上煤炭企业增值税实际税率（包括增值税附加）为8.67%，比1993年增加了5.32个百分点，当年多交增值税300多亿元；三是资源税、费重复计征，煤炭资源税标准成倍提高，加重了企业负担。煤炭资源补偿费、煤炭资源税属于同一类型收费，却分属于不同管理计征，并且各地方政府在大幅度提高了资源税的情况下，有关部门又正在研究增加煤炭资源补偿费征收比率的政策。四是计划经济时期形成的铁路建设基金已成为煤炭企业刚性支出。据统计，1995～2004年煤炭企业累计支付铁路建设基金1281亿元，仅2005年煤炭企业支付的铁路基金就超过200亿元。五是由于前些年的经济困难，煤炭企业现金流量不足，安全生产欠账增多，国有重点煤矿安全欠账高达689亿元，一些煤矿还使用新中国成立以前的机器设备，补欠任务相当繁重。 4、煤炭资源管理混乱，资源配置不合理。煤炭资源分级管理后，一些地方政府为了招商引资、获得更多的资源出让权，将大型整装煤田分割设置矿业权，造成大型煤田不能实现规模开发。矿业权市场化与煤炭开发规划脱节，不少地区出现了越权审批、跑马圈地、低价占有和倒卖煤炭资源现象。一些企业和个人从一级矿业权市场上获取了资源后，并不进行开发投入，待价而沽，哄抬资源价格。煤炭资源的二级市场出现了炒作现象。黑龙江省国土资源厅于2005年成立龙兴矿业集团作为该省的煤炭资源储备平台，公司董事长由省国土资源厅的一位副厅长兼任。成立后仅一周时间内，就从省国土厅获得了四个储量超过1亿吨的采矿权和九个勘查投资超过500万元的探矿权。这种不按正常程序，获取资源的办法，将龙煤集团接续矿区后备资源分割，对黑龙江省国有大型煤炭企业――龙煤矿业集团的接续发展造成了严重影响。 5、煤炭专业技术人才匮乏，成为煤炭工业可持续发展的瓶颈。 中国煤矿从业人员超过世界其他产煤国家的总和，但绝大多数生产一线人员为农民工。据对149家煤炭企业的调查，在原国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿从业人员中，农民工分别占11.3％、34.83％和72.94％，其中不少是文盲或半文盲。在全国30万吨以上煤矿从业人员中，初中以上文化程度者占62.7%，大专以上占5.4%；30万吨以下小煤矿中，中专以上文化者平均每矿不足3人。96%的国有煤矿缺少机电人员，88%的国有煤矿缺少采矿技术人员。 由于缺乏煤矿专业技术人才，政府部门无法很好地履行煤矿安全监管和行业管理的职能。江西省煤矿安全监管部门煤矿专业人员只占在编人数的15％，该省个别地方煤监机构没有煤矿安全专业人员。2005年，河南省新安县“12.2”透水事故就是因为在煤矿整合过程中，行政人员缺乏专业能力，不按规律办事的结果。 6、煤炭组织结构调整中出现的新问题，增加了国家对煤炭行业宏观调控难度。培育和发展大型煤炭企业和企业集团，是国家调整产业结构，提高煤炭生产集中度的重要措施之一。近年来，一些省区以行政手段组建了一批区域性企业集团，不仅增加了国家组建跨地区、跨行业、跨所有制的大型企业集团的难度，不利于现代企业制度的建立，更不利于提高国家对煤炭行业的控制力。 （二）行业发展后劲不足，来自资源和环境方面的压力逐渐增大。 1、资源勘查工作滞后，煤炭储量有效供给能力不足。 我国煤炭资源勘查程度低。已发现的资源量仅占资源蕴藏量的13%，其中找煤资源量占已发现资源量的40%。可供建井利用的精查储量仅占尚未利用资源量的12%，详查储量占26%，普查储量占41%。大量仍处于详查或普查勘探阶段，勘探程度很低，不确定因素多，不能作为矿区规划的依据。煤田地质条件比较复杂，受地热、瓦斯、水害等矿井灾害威胁，埋藏较深，开采难度大。 上世纪90年代以后，国家公益性煤田地质勘探工作近于停滞，新增资源量不足，煤炭行业找煤任务相当繁重。按目前各主要煤炭产区产量测算，京津翼、东北、华东、中南和华南地区煤炭储采比低于50，矿井接替和煤炭可持续供应问题突出。 2、煤炭生产越来越向环境脆弱的地区转移，煤炭生产面临的环境压力越来越大。煤炭资源开发和利用，带来许多生态环境问题，直接影响着区域经济和社会的可持续发展。我国煤炭资源与区域经济发展呈逆向分布。经济发达的东部地区煤炭资源量仅占全国保有资源量的38.25%；经济较为落后的西部地区煤炭资源量却占全国保有资源量的61.75%（图2）。近年来，煤炭开发布局越来越向生态环境脆弱的晋、陕、蒙地区集中（图3），使原本脆弱的生态环境雪上加霜。全国最大的产煤省山西省近20年因采煤引起的水资源损失高达386亿元，占该省20年GDP总和的3.11%。
图3：近年来“三西”地区煤炭产量占全国总产量比重 3、矿区环境治理滞后，缺乏利益激励机制。 目前我国大量矿区环境问题是由计划经济时期煤矿开采形成的。那个时期的煤炭资源开发理念，缺乏生态环境保护意识，造成了严重的环境破坏，矿区生态环境治理滞后。随着经济发展和社会进步，人们环境意识越来越高，矿区生态环境问题已经成为制约区域经济发展的主要因素，但国家缺乏矿区环境治理的投入机制和激励机制，矿区环境得不到很好地治理。矿区环境治理始终坚持“谁破坏，谁恢复”、“谁污染，谁治理”的原则，没有强调“谁治理，谁受益”，治理者的合法权利不能得到肯定和保护，致使治理者丧失了主动治理矿区环境的积极性。同时，对于计划经济时期已经形成的矿山环境破坏问题，难以找到治理责任人。原国有重点煤炭企业历史欠账多，没有能力承担矿区环境治理责任。国家对于小煤矿开采造成的环境破坏缺乏有效的监管。 （三）铁路运力不足，运输瓶颈制约煤炭工业的发展 改革开放二十多年来，中国铁路取得了突飞猛进的发展，铁路营业里程从1978年的51630公里增加到2002年的71897.5公里。2002年铁路货物发送量达到204246万吨，其中，煤炭发送量81852万吨，占总货物发送量的39.94％。2005年，煤炭铁路运量突破10亿吨，煤炭产品的一半以上依靠铁路运输。 煤炭属大宗货物，长距离公路运输成本极高，经济上不合理。一直以来，煤炭行业是铁路运输的最大客户，占铁路贷物总运量的近40%。“十五”期间，铁路主要干线以及大秦、石太、京原、侯月、淮南、黔桂等主要煤运通道能力利用率已经饱和，铁路请车满足率不到35%，铁路运输仍然不能满足煤炭运输的要求。 铁路运力不足不仅使主要煤炭产区产能难以充分释放，还因运输导致煤炭供需紧张，造成煤炭产需脱节，供需不平衡。一方面是一些地区煤炭需求告急，另一方面是一些矿区煤炭积压，自燃严重，如鸡西、大同口泉沟等。运输瓶颈制约严重。 表5
资源来源：中国统计年鉴 （四）产业结构仍不合理，安全生产形势依然十分严峻。 尽管政府多年来一直致力于推动煤炭产业结构调整，并取得一定成效，但煤炭结构不合理问题没有根本改变。一是煤炭生产集中度低。近几年，除了部分省（区）采取政府推动的方式组建了一批区域性的煤炭企业集团，而真正组建“四跨”型煤炭企业集团工作没有实质性进展；煤炭资源整合、关小开大工作，缺乏统一部署、规划和标准，各地之间进展很不平衡；近年来新上的煤矿项目，规模小、技术水平低的仍占很大比重，低水平重复建设仍在延续。二是煤炭技术装备落后。除少数现代化矿井达到世界先进水平外，绝大多数煤矿生产技术和装备水平低，全国采煤机械化程度仅为42%，国有重点煤矿主要技术装备性能比发达国家落后10－15年；众多小煤矿仍沿用原始、落后的开采方式，破坏和浪费资源，百万吨死亡率大大高于世界平均水平。三是产业和产品结构比较单一，资源综合利用水平低。目前全国原煤入洗率仅30%左右，为世界主要产煤国家的1/3；工业型煤、水煤浆替代燃油发展缓慢，大型煤炭气化技术和装备主要依靠国外；煤层气年利用量仅为抽放量的37.5％；煤矿生产和加工产生的煤泥、劣质煤以及矿井水和与煤伴生矿产资源等尚未得到有效利用；与煤相关产业的发展处于起步阶段，非煤产品产值仅占全行业总产值的1／4。四是煤矿人员多、素质差、效率低，专业技术人员严重匮乏。
表6：“十五”期间中国各类煤矿安全生产情况
尽管如此，事故死亡人数和百万吨五死亡率仍然远远高于其他煤炭生产国家，我国煤矿安全生产形势依然十分严峻，尤其是特大安全事故频繁发生。“十五”期间，共发生一次死亡10人以上的煤矿安全事故256起（表7），死亡5990人；发生100人以上的死亡事故6起，死亡928人，影响十分恶劣。 表7：“十五”期间中国煤矿特大安全生产事故情况
三、煤炭工业科技进步 新世纪以来，我国进入新一轮的经济增长周期。煤炭工业为国民经济快速发展提供了基础能源保障，煤炭科技工作在发展先进生产力，提升行业整体水平方面，发挥了极其重要的支撑作用。 1、煤炭科技基础理论有了新发展。“十五”期间，全国煤炭工业在地质勘探、矿井设计、基本建设、采煤工艺、装备制造、加工转化、灾害防治和环境保护等若干领域，基础理论研究取得了新进展，有些领域形成了具有中国特色的基础理论。在煤田地质勘探方面，发展了高精度、数字勘探理论与技术，为提高资源利用效率、实现安全高效开采发挥了重要作用。在煤炭生产建设方面，不同地质条件下高产高效开采理论与技术已经基本成熟，深井、厚松散层煤矿建设理论与工艺，取得突破性进展。在装备制造方面，高参数、自动化、成套程度高的制造理论初步形成，在引进、消化、吸收先进技术基础上，自主创新能力明显增强。在煤矿灾害防治方面，矿井水害、冲击地压等灾害防治理论有了新的突破，《预防煤矿瓦斯动力灾害的基础研究》列入国家“973”专项计划。煤炭加工转化和污染物控制理论与实践取得新的进展。 2、煤炭关键性、共性技术取得重大突破。“十五”期间，煤炭行业申报评奖项目1006项，获得国家级科技进步奖24项（1999—2004年），行业科技进步特等奖11项，一等奖52项，二等奖142项，三等奖221项；申请并获得专利1428项。适应我国复杂地质条件下的煤矿建井技术有了重大突破，已建成开采深度超过800米的矿井13处，超过1000米的9处。以合理集中生产为目标，各种地质条件下的高产高效开采技术基本成熟。2004年建成高产高效矿井（露天）177处，年产量5.6亿吨，占全国总产量的28.7%；原煤生产效率超过12吨／工，是全国大中型煤矿原煤工效的4倍；百万吨死亡率0.06，接近世界先进采煤国家安全生产水平。装备制造业成功研制了适合各类煤层的高效开采成套技术装备，综采、综掘装备加工制造能力有了较大提高。煤矿灾害防治技术、监测监控技术和信息工程技术取得突破性进展，部分现代化矿井及洗煤厂的主要生产、安全控制系统，实现了自动化、智能化控制。洁净煤生产技术趋于成熟，煤炭气化、煤化工等技术取得重大进展。煤制油的核心技术攻关取得实质性进展，煤炭间接液化技术完成了工业试验，直接液化技术开始向规模生产转化。 3、煤炭科技创新机制开始形成。“十五”期间，基本形成了以煤炭企业为主体，科研机构和大专院校为中坚力量，社会广泛参与、国内外合作的“产学研”一体化科技创新机制。目前，一些大型煤炭企业与清华、北大、中国矿大等高等院校和煤炭科研机构，建立了长期、稳定、广泛的技术合作关系。一些大型煤炭企业均建立了技术研究中心，其中有8家煤炭企业建立了国家级的技术研究中心，企业自主创新能力不断增强。大中型煤炭企业科技投入不断增加。根据43家原国有重点煤炭企业统计，2004年科技投入49.7亿元，是2000年科技投入的5.2倍；科技投入占销售收入的比例由1.7%上升到2.4%。 3、煤炭行业科技水平不断提高。随着煤炭经济形势好转，煤炭企业加大了科技投入，装备技术水平和采掘机械化程度有了新的提高。2005年，国有重点煤矿采、掘机械化程度分别达到84.46%、77.83%,比2000年提高10.03和4.54个百分点。通过加大煤矿安全技术投入，煤矿安全监测监控装备水平明显提高。到2005年底，全国17个有高瓦斯和瓦斯突出矿井的省（区、市）中，已有13个省（区市）实现了煤矿瓦斯监测监控设备联网或基本完成了联网工作；在原国有重点煤矿企业中，已有67个高瓦斯和瓦斯突出矿井实现了瓦斯监测监控系统联网。 4、高产高效矿井建设又有了新的进展。通过大力推进煤矿高产高效矿井建设，高产高效矿井数量逐年增加。2005年，全国建成高产高效矿井197处，生产煤炭6.35亿吨，人均效率超过17.543吨/工，单井利润1.64亿元，百万吨死亡率0.045。与2004年相比，高产高效矿井增加20处，煤炭产量增加7500万吨，人均效率增加2.543吨／工，单井利润增加6400万元，百万吨死亡率降低0.019。主要经济技术指标接近或超过世界先进水平，成为中国煤炭工业的发展典范。 5、煤炭人才培养机制开始形成。校企联合、对口单招、企业办学、远程教育等多种形式同时进行的人才培养机制已经形成。原16所煤炭高校通过校企联合，2005年直接为煤炭企业培养煤矿专业人才2005人。山西职业技术学院等10所职业技术学院被列为煤炭行业紧缺人才培养培训基地。全国对口单招院校7所。黑龙江省为解决龙煤集团人才匮乏问题，以政府、企业、社会联合办学的形式，委托黑龙江科技学院，每年为龙煤集团培养煤炭生产急需专业大学生400人，培养经费按5：3：2的比例，分别由政府、企业、学校承担。淮南矿业集团以淮南职工技术学院为基础与安徽理工大学合办了煤炭学院，培养煤炭专业技术人才，形成了较完善的企业人才培养、引进和激励机制。根据43家原国有重点煤炭企业统计，2004年，工程技术人员总数达到11万人，占职工总数的比例增长到8%。 四、煤炭工业改革和发展 1、国务院出台《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》。 改革开放以来，煤炭工业改革和发展取得了长足发展，对国民经济和社会发展发挥了重要的作用。但煤炭工业发展过程中还存在诸多问题。随着国民经济的发展，煤炭需求总量不断增加，资源、环境和安全压力进一步加大。为促进煤炭工业持续稳定健康发展，保障国民经济发展需要，国务院出台了《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》明确了促进煤炭工业健康发展的指导思想、发展目标和基本原则，就如何完善煤炭资源开发监管体系，加强煤炭供应体系，强化煤矿安全生产保障体系，构建煤炭循环经济体系，健全煤炭工业法规政策调控体系，提出了具体意见。《若干意见》为未来一个时期煤炭工业如何发展指明了方向，必将对煤炭工业的健康发展起到重要指导作用。 2、建设大基地，培育大集团。 按《若干意见》要求，国家发改委组织编制了13个大型煤炭基地建设规划，提出了大型煤炭基地建设的目标和原则。13个大型煤炭基地由98个矿区组成，保有煤炭资源量/储量8528亿吨，占全国的83.5%；2005年煤炭产量18.3亿吨，占全国煤炭总产量的83.6%。到2010年，这13个大型煤炭基地煤炭产量要达到17亿吨，形成5-6个亿吨级生产能力的特大型企业集团和5-6个5000万吨级生产能力的大型企业。目前，1个亿吨级，4个5000万吨级生产能力的大型煤炭企业已经形成。 按照建设大型煤炭基地的战略规划，我国将建设神东、陕北、黄陇(华亭)、晋北、晋中、晋东、鲁西、两淮、冀中、河南、云贵、蒙东(东北)、宁东大型煤炭基地。其中：神东、晋北、晋中、晋东、陕北大型煤炭基地主要担负向华东、华北、东北等地区供给煤炭，并作为“西电东送”北通道电煤基地。冀中、河南、鲁西、两淮基地担负京津冀、中南、华东地区供给煤炭。蒙东(东北)基地担负向东北三省和内蒙古东部地区供给煤炭。云贵基地担负西南、中南地区供给煤炭，并作为“西电东送”南通道电煤基地。黄陇(含华亭)、宁东基地担负西北、华东、中南地区供给煤炭。目前，大型煤炭基地内已经具有了一定的生产开发规模和配套工程设施，国内大型煤炭企业也都在积极争取和参与大型煤炭基地项目的建设，这对优化煤炭开发布局，提高煤炭生产集中度和构建以煤为主、资源综合开发利用的煤炭产业集群具有重要的促进作用。 几年来，通过政府推动和企业积极参与，大型煤炭企业集团快速发展。一批大型煤炭企业跨地区开辟资源，收购、兼并、重组改造中小煤矿，生产能力显著增长。2005年，神华集团公司煤炭产量接近1.5亿吨，中煤能源集团煤炭产量超过7000万吨。一些主要产煤省（市）在地方政府的推动下，形成了若干个区域性煤炭企业集团，煤炭生产集中度提高。目前全国以区域、煤种联合或资产联结等形式，除神华和中煤两家中央煤炭企业外，10家区域性大型煤炭企业集团已经形成。 |
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