国资布局调整新探（下）

【未来调整国有资本布局，既要充分考虑国有资本的“逐浪”和“逐利”特性，更要建立国有资本布局调整的决策机制，探索国有资本投资运营公司加快存量资本调整的有效方式】

□袁东明

调整国有资本布局的建议

十八届三中全会已明确了国有资本战略布局调整方向，要求国有资本“更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”，这个方向不仅是国有资本增量投资的方向，也是存量调整的方向。为此，国有资本应尽快从那些成熟的、产能过剩产业逐步退出，转而投向公共服务领域，投向能引领未来的战略性领域，措施上要借鉴过去的一些经验和教训，明确不同类型的国企及国有资本实现不同的功能。

1.商业性国企实现彻底市场化，放弃商业性国企的产业引领功能。不必要求商业性国企承担经济以外的功能，如产业结构调整、产业引领升级等。如前所述，国有资本与其他资本一样，在市场化条件下必然会“逐浪”和“逐利”，商业性国企更是如此。如果要求商业性国企承担产业调整和引领功能，企业会无所适从。事实上，商业性国企也不会遵从这一“指挥棒”。相反，如果不刻意要求这类企业发挥产业引领功能，单纯实现财务目标，那么商业性国企从绩效目标考虑，就会形成该退出的退出，该整合的整合，该发展的发展的状况，自然也就能够促进产业结构调整和转型升级。

商业性国企彻底市场化的核心是实现管理体制市场化，关键是要推进企业产权制度改革。一是多途径推进一级商业性国企的股权多元化改革，可以引入包括社会资本在内的战略投资者，也可以实现整体上市；二是形成国企治理的商业化机制，国有资本出资人机构要以所出资本为限依照《公司法》参与企业治理；三是建立更加市场化的企业领导人管理体制，原则上企业经营管理层都应市场化选聘、契约化管理，董事会成员也要逐步扩大市场化选聘比例。

2.积极探索利用国有资本投资运营公司加快存量国有资本的调整。过去的国有资产运营公司或国有资本运营公司并不成功，基本不能承担存量国有资本调整、促进产业结构调整和产业升级等功能。原因是多方面的，首先，国资公司往往很难有运营国企存量资产的决定权，只能运作由增量投资所形成的国有股权；其次，划拨形成的国企资产缺乏流动性，国资公司事实上也很难在短时间内开展大规模的资本运作；第三，国企改革不到位，国有股权真实价值难以体现。最后的结果往往是国资公司将精力放在自己能做主的增量业务上，导致“自转快于公转”。

下一步利用国有资本投资运营公司调整存量国有资本，还有待继续探索。国有资本投资运营公司要有所作为，必须处理好上述问题。首先，国资监管机构要放权，让国有资本投资运营公司成为真正的市场化出资人；其次，要规范国有资本投资运营公司对出资企业的管理，国有资本投资运营公司不直接从事任何生产经营活动，不干预出资企业的日常经营活动，仅以出资额为限对出资企业行使出资人权利；第三，实体国企要改革到位，国有资本投资运营公司所持国有股份必须可流动、可变现，没有特殊的历史包袱和社会负担。

3.设立一些特殊国有基金和特殊法人国企，主动发挥产业引领功能。商业性国企彻底市场化运作后，在政策引导、市场调节和绩效追求下会自主推进产业结构调整和升级，但要让国有资本主动发挥上述功能，还应有一些特殊做法。从过去的经验来看，设立国有主导的基金和特殊法人国企都很有效，前者是市场化方法，后者是行政方法，不同领域、不同目标可以有不同的方法。

设立特殊的国有主导基金，不仅可以发挥杠杆效应，更重要的是能够作为国家的“指挥棒”，引导更多资本投向促进产业升级的方向。各地过去都有很多实践，也取得了一些成效，如深圳2015年有200亿元国有资本规模的新兴产业引导基金，市场化运作，对生物、机器人、互联网等新兴产业发展起到了极大地推动和支撑作用。

设立特殊法人国企完成重大专项任务。三峡总公司和商飞公司都是很好的先例，可以发挥我们“集中力量办大事”的传统。所设立的特殊国企法人一定要限定主业，目标单一，公益性为主，必要时可配套出台特殊或特定条例。

4.明晰国有资本需控制的领域，采取多元化控制模式。中国目前对“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”、“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务”等的描述都比较笼统、模糊，使得大部分国企都不清楚自己到底是否处于这些领域，在实际操作中各方也很难明确国有资本是该控股还是参股，从而影响企业决策。因此，对“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”，最好有比较透明和清晰的产业目录，在此基础上，再确定国有独资、绝对控股或相对控股。

对国家明确需要控制的领域，也可以实现国家特殊规制或特殊管理股。特殊规制可以体现在进出口制度、行业规制、企业章程等方面，如对军工企业，可以采取派驻军代表的制度，对军工产品出口也可以制定特定的出口制度。特殊管理股或“黄金股”可以使政府对特定事项行使否决权，防止恶意收购和接管，确保企业发展有利于国家整体利益和战略的方向。

（作者为国务院发展研究中心企业研究所副所长）