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【编者按】常有人问，员额制落地，责任制推进，待遇保障到位，改革是不是就要宣布结束了？立案登记制实行后，案件几何倍数增长，推进员额制的时机到底是否成熟？员额制之后，院庭长的监督管理模式，应当有什么样的转型？本期继续邀请上海高院司改办的李则立法官，谈谈他在这个问题上的看法。 作者｜李则立（上海高院司改办法官，文章仅代表个人观点） 法官员额制之问，或许堪称司法改革第一问。员额制改革在上海已经全面推进，全国其他地区或试点，或推进。法官们的追问却从未停止，搞改革干嘛非要搞员额制？33%是不是拍脑袋的？入额标准是怎么定的？还真不是一两句话可以讲清楚的，这些问题需要耐心复盘。 01 为什么搞员额制？ 改革以问题为导向，应从问题说起。改革前，法院“行政化”色彩比较浓。“行政化”的历史价值在此按下不表，我认为，不符合司法规律的问题主要有三个：一是职业通道行政化。所谓审而优则仕，有些法官越优秀，越是去了政治部、办公室等管理部门，或者成为部门管理者，反而离一线审判工作越远。二是人员使用混同化。也就是“混岗”问题。改革前，法官各处可配，政治部、办公室、监察室，有些地方甚至还有安置在后勤保障部门的。三是工作分工粗放化。法官们的工作从送达到执行，一竿子插到底，大包大揽，并不能专事判断等审判核心工作。因此，在职业路径上法官跟政府部门没太大差别，在岗位配置上与其它公务员也没太大差别，在工作分工上专业属性并不突出。 既然法官职业本身没有体现出足够的特殊性，那么与之相适应的职业保障、责任制度、选拔制度等等都没有来由。只有打破原有的“责、权、利”体系才可能形成新的平衡关系。 因此，本轮司法改革开出的“药方”是“专业化、职业化”，目标是建立适应司法工作规律、符合司法职业特点、有别于普通公务员的人员管理制度。 如何实现？人的问题是第一位的。首先，“职业化”有赖法官职业地位的建构，法官职业属性的明确，必须解决模糊职业属性的“混岗”问题。其次，“专业化”有赖工作分工精细化以及专业能力水平的提升，社会学家涂尔干就说：“在劳动分工得以发展的当代社会里，分工具有整合社会机体、维护社会统一的功能。……社会发展的等级越高，它的专业化水平就越高。”而分工精细化的前提之一是要有辅助人员队伍基础。既然法官的非核心工作要剥离出来，这些工作就需要有人来做，就需要增加辅助人员的种类和数量。
如此，在整体队伍结构上，就需要增加辅助人员比重，相应减少法官比重（注意，是比重，不是绝对数）。简单说就是“法官少而精，辅助人员多而专”。而符合专业化要求的法官通过择优选拔产生是最为直接的办法。 由此可见，需要解决的问题包括：队伍结构、岗位梳理、法官遴选，可以概括为“额、岗、人”三大问题。这三个问题指向法官员额制，员额制正是阿基米德想要撬动地球的那个支点。员额制这剂“猛药”，绝非简单的数量问题。 02 员额问题：39%到底多了还是少了？ 员额设多少合适？33%？39%？有人说少了，有人说多了。少了还是多了？其实都不对。如果有1000个编制，33%就是330个法官，如果你说少了，那么10000个编制呢？3300个法官够不够呢？所以员额问题实际由两个方面组成，比例和基数。光谈比例或者光谈基数都不能说明员额是多了还是少了。 1. 比 例。员额制采用比例制，实际比例问题不止是个数学问题，本质上是个队伍结构问题，也就是说法官在所有人员当中占多大的比重。那么法官占比多少合适？中央很明确，改革的方向就是法官少，辅助人员多，改变以往法官多，辅助人员少，工作分工不明确，法官大包大揽，核心工作不突出，职业价值不凸显的情况。走这样一条道路，队伍结构不改变，不可能达成。所以比例问题主要是看长远、看方向的队伍结构问题。 2. 基 数。很多人诟病法官员额制：“案多人少”矛盾突出，法官本来就不够，还要减少简直雪上加霜。其实，比例问题是改革理想蓝图的一个设计，那么基数问题就是当下现实的考量。原则上比例不能轻易变动，或者说一旦队伍结构确定要变化需要条件，但基数可以变化，如果法官确实不够，那就应当增加基数；如果法官多了，可以适当减少基数。 当然，在实际的设计中，我们还是需要考察地区人口、经济发展、办案工作量等多个因素来综合确定比例和基数。但需要形成“两头小、中间大”的队伍结构。从这个角度看，做个简单的算术题就可以得出结论，由于目前司法行政人员大约需要15%。那么法官与辅助人员按85%算，要形成“橄榄形”队伍结构，法官与审判辅助人员至少应当超过1:1，如此比例应当控制在40%以下。从这个角度来说，无论33%还是39%都是具有合理性的。 你可能会说，这不还是“毛估估”，“大概齐”么？非也，上文只是说明一个原理。至少上海确实做过详细的员额测算，采用的方法限于篇幅，简单说明：法官员额＝案件年总耗时／单位法官年总工作时间。
那么比33%更少行不行？20%行不行？理论上不是应该越少越好，结构更加优化么？虽然理论上说的通，但是改革不是在一张白纸上进行，有历史问题，也有法律问题，诉讼法规定的很多程序和工作量都需要法官来完成，不能设定一个虚无缥缈的目标，一下子减到很低。未来能不能实现？应当说理论上存在可能性。再来做道数学题，以实际工作量为测算依据，法官人数增加得慢一点，队伍基数增长快一点，队伍结构慢慢调整，在未来也可能会逐步实现更低的比例。当然，这需要诸如繁简分流、辅助人员专业化程度进一步提高，甚至大数据和人工智能的发展作为前提。 将比例和基数分别理解可以推导出一个员额分配理论。各法院之间情况有差异，高院统筹员额时调整比例还是调整基数？我认为，原则上调基数更好。比例是结构问题，管长远，而基数是现实问题，管当下。当然，凡是原则必有例外，也不能一概而论。毕竟全国情况差异很大，有的地方编制是历史形成的，而且就可操作性而言调比例比调基数来得方便。加基数还好说，若是把基数减了，地方怕是各种不同意。但是调比例微调为宜，若是有的地区调成了60%，在没有社会化补充的情况下，就很难实现优化队伍结构的改革目标了。 为什么要强调“社会化补充”？道理很简单，因为这个60%是以中央政法编为基数算的，倘若将社会化部分加入基数，法官占比下降到33%是完全可能的。这也可以解释，为什么员额制改革前，部分沿海发达地区法院法官占比可能高于50%，但“混岗”现象并不严重，绝大部分法官已经配置在审判一线。实际，这种情况具有合理性。 到这儿，诸位看官大概明白了，其实编制本身是个问题。首先需要解释一下编制。简单说，编制就是你可以使用的最多员工数。打个比方，你口袋里有100块，这是你的所有家当，这就是编制数。现在花出去90块，这就是实有队伍数。 为何要搞编制管理？编制统一由编办核发，有利于抑制行政机关膨胀的冲动，人事部门常称编办为“守门员”，十分形象。但是，规范的同时，灵活性也打了折扣。第一，编制的分配就不那么容易，各地情况复杂，中央统一分配，有时难以统筹兼顾。第二，一个中央政法编制背后配套的国家投入是比较昂贵的。在北上广深这样的地区，即使案件爆炸，人力资源需求剧增，编制也不容易补充。怎么办？购买社会化服务，引入市场机制。一方面，将部分非核心工作剥离，由社会提供服务完全符合专业化细分的改革方向，另一方面这本身就是降低司法成本的重要举措。这一点已有共识，且有上海、江苏等地招录文职人员的实践证明，此处不赘述。 要不要把社会化部分纳入基数？我认为应当考虑。要建立员额动态补充机制，没有一定灵活性的市场机制其实很难实现。具体做法上可以把规范的社会化服务部分纳入基数。比如将社会化的书记员等与审判业务具有相关性的纳入基数。而社会化的后勤、物业等则不必纳入基数。各地根据当地的财政情况，根据审判工作量配置，动用部分市场机制，有利于人力资源的优化配置。当然，应当规范管理，经过职能部门的核定，阳光公开，接受监督。 会不会因此“放水”，员额比例形同虚设？个人认为不会。因为“放水”也得有当地财政作为保障，不可能不计成本无限制增加。 03 岗位问题：员额配在哪儿？ 改革前，法院存在“混岗”现象，法官岗位既可以配置在审判岗位，也可以配置在诸如政治部、办公室这样的非审判岗位，有不办案的法官。这个问题光设定员额比例能不能解决？不能。假如有100个法官员额，如果不存在岗位划分，那么政治部配1个，办公室配2个，行不行？没什么不行的，反正总量不超过100个就可以了。但是，这不还是“混岗”么？所以，改变混岗的关键不在于员额制，而在于“梳理岗位”。 岗位怎么梳理？得有个标准。标准怎么定？有人说某个岗位很“重要”，应当设置成法官岗位；也有人说某个岗位很“专业”，应当设置成法官岗位。重要性和专业性可以作为员额岗位的判断标准么？典型如财务岗位，重要吗？重要。专业吗？专业。但是要不要由法官来担任？很容易得出结论，不应该。因此，重要性和专业性论证了需要配置优秀人才或者专业人才，却并不能论证需要配置法官。 那么法官岗位的标准怎么定？具有唯一性的标准是职责和责任，行使裁判职责，承担司法责任。这是由司法改革的“牛鼻子”司法责任制决定的。 倘若能明确这一点，哪儿能配置法官岗位就清楚了，员额配置向哪儿倾斜也清楚了。民事、刑事、行政审判部门毋庸置疑，应当充足配置；立案、执行部门配置与裁判工作量、工作职责相匹配的法官员额；司法行政部门不再配置法官员额。这样就能够解释为什么在法官员额减少、压缩的情况下，一线审判力量反而还可能得到充实。 因为改革前“混岗”，法官岗位遍布各处，真正在审判一线的占比可能不高。比如原来有1000个法官，但是真正在审判岗位的只有450人，如今法官员额压缩到了500，如果全部配到审判岗位还比原来多了50。这就是所谓“减量”改革下的“红利”。 当然，至于这50增量够不够，另当别论。有人说，一线审判力量充实了，但我怎么感受不到“红利”呢？可能有几个原因：第一，案件量的增长超过“红利”的增加。尤其是在案件量增长飞速的东部地区，改革红利还无法为办案工作量的增长“埋单”。第二，法院是一个大组织，除了一线的“作战部队”，还有后方的保障体系，由于原来后方配置了部分优质资源，这部分资源向一线流动后，阶段性产生了补充不足的现象，某些时候也可能影响到审判一线。当然，这都可以通过建立员额的动态补充机制，培养和招录专业的司法行政人员等措施逐步解决。 04 选人问题：选什么样的人入额？ 谈了员额比例问题和岗位问题，下面就是虚位以待，什么人来入额的问题了。在遴选的问题上，最值得关心的应该是入额标准问题。入额标准怎么设？有人说很简单，择优选拔，优秀的入额。 但是怎么算“优秀”？在优秀这个问题上有各种说法了。有人说优秀体现在经验上，所以审判员经验丰富，从事审判工作时间长嘛，应该优先；也有人说优秀体现在能力上，助审员年轻，学历高，法学功底扎实，办案也多，要在同一平台竞争；还有人说目前在综合部门工作的同志改革前很多是从业务条线选拔上来的，也应该给机会入额。说的都没错。但是谈的“优秀”标准实际是有差别的。比如第一种“优秀”的标准是年资，第二种“优秀”的标准是办案，第三种“优秀”的标准是选拔。这些标准应该用哪个？定哪个什么合适？ 根据岗位性质定。既然法官岗位的定义是是行使裁判职责，承担司法责任，那么标准的设定只能以审判为导向，证明在审判这个问题上足够优秀，达到标准。因此，只能以办案能力水平来论英雄。这是总原则。年资是不是标准之一？可以，因为是审判经验的一种反映。办案能力算不算？当然算。综合部门的工作经验算不算？原则上就不能算了，至少不能算做主要因素，只能从多岗位锻炼的角度作为第二位的考量因素了。 如此，第一个问题就是以审判为导向。下一个问题又来了，审判能力怎么衡量？这个问题很难回答，法官们争议也很大。但总体上还是可以有几个尺度可以考量，一是办案数量，二是办案质量，三是办案时间。这里争议最大的是办案数量问题。办1个案子工作量大还是办100个案子工作量大？真不好说。1个疑难复杂案件足够让一个法官去皓首穷经追寻答案，而100个批量案件没准一两天就办结了。这怎么比呢？含金量不同啊！ 上海的办法是应用了案件权重系数。运用大数据的方法，通过一整套系统的运算，确定具体案由的系数。（具体参见《法官们，你们是否误解了案件权重系数？》）其次，办案质量问题，上海采用的办法是由高院审监庭、审管办组织统一随机抽查，由审判专家组成团队鉴定是否存在瑕疵。最后，办案时间问题，长期在一线办案的通过考核即可入额，最大程度保证队伍的稳定，而脱离办案一线时间比较长则需要设定一个时间跨度，如果再长则需要证明一下自己仍然适合一线办案。只有较好地解决以上三个度量衡的问题才能解决考核的公平性问题，也才可能实现法官入额“以考核为主，考试为辅”。 05 员额制只是改革迈出的第一步 总结一下，“额、岗、人”三位一体，三者互相匹配，员额制才算真正落地。因此，员额制的推进是个系统工程，并非仅仅解决谁入额谁不入额的问题，而是撬动原体制向新体制跨越的第一步，这一步推进之后，新的“生态系统”将被开启。 一旦人员分类定岗完成，法官各就各位，可以预见，接下来将发生一系列连锁反应。 易见的是审判工作模式变化。案多人少情况下增加法官人数的模式不再行得通，未来只能通过按比例增加法官和辅助人员的模式，而且法官增长有限，提高效益必须要从辅助人员中挖潜。那么，法官与辅助人员新的配合模式探索迫在眉睫，原来法官与书记员配合改为法官、法官助理、书记员相互配合，职责如何划分？如何配置更符合司法规律，更能提升效率？这还涉及法官哪些工作可以被替代？哪些不能？回答这个问题至少需要涉及法官心证形成过程的理论研究，涉及诉讼制度、诉讼程序的改革等。如果案件持续高位增长，而辅助人员的产能跟不上，很可能让入额法官没有“获得感”。 深层的则是管理模式变化。员额制落实后，入额法官走单独职务序列，司法责任制相应落实，职业保障制度也配套推进，“责、权、利”将实现新的统一。为什么说管理模式需要改变？假如做一个模式对比，改革前的行政化管理模式有些类似“家长制”，家长说了算，但家长承担所有责任。改革去“行政化”之后，责任都落在了法官头上，管理模式将更像“球队”，管理者和法官的关系正如教练和球员。教练虽然排兵布阵，指导战术，但是场上的球怎么踢却不是教练说了算，球员说了算，由“听得见炮声的人”做决定。教练不能替球员做决定，只能教他们如何做决定。
在我看来，关于改革更恰当的说法是从一个旧的生态系统演化到新的生态系统，是不断动态演化的过程。“生态系统”有其内在的演化逻辑，员额制只是第一步，这一步改革是中央强力推着走，而员额制落地之后，改革可能被“倒逼”着必须协调推进，否则如逆水行舟，不进则退。 注：所有打赏费用都将支付给文章作者。 |
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