eo观点 | 天然气管输价格改革破冰，自然垄断环节对监管者提出更高要求

作者：朱曌

10月12日国家发改委天然气管输价格和成本监审的两个《办法》颁布后，在业内引起较大反响。eo官微后台收到不少针对办法解读的反馈，业内对根据新方法测算的管输费率、下一步的监管力度都有颇多期待，也有不同视角的探讨。今日奉上一篇，仅代表作者观点

随着近日《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（以下简称两个'办法'）的颁布，加上此前电改9号文中提出要进一步扩大输配电价改革试点范围，天然气和电力两大管网系统的输送费率核定文件都尘埃落定。管输费和输配电价的核定，对“放开两头、管住中间”从而有效推动天然气和电力市场化改革有着举足轻重的作用。同时也标志着我国对管网系统这类自然垄断行业的监管能力迈上了一个新的台阶。

长久以来，我国的能源行业主要由几大巨头主导，行业缺乏竞争一方面是由于政策的限制，但对于某些领域，特别是天然气管网和高低压输配电网，因为规模经济效应和先期所需的大量投资，本身就属于自然垄断行业。然而由于我国天然气和电力的管网运输业务长期与商品销售业务捆绑，管输费和输配电价的成本构成不清晰，成为产业链内高收益率板块的同时，也广受诟病。

近几年随着市场化改革的不断推进，管网的监管不足问题开始暴露，很大程度上影响了改革进程。没有对管输费和输配电价的清晰测算，下游用户就无法直接同上游卖家进行买卖。因此，理顺管输费和输配电价，有效监管管网企业，实现第三方准入，是迈开天然气电力市场化改革的第一步。

两个办法公布的最新定价原则，是以服务成本法取代原有的经营期评价法。具体方式上，是在核定准许成本的基础上，通过监管管道运输企业的准许收益，去定年度准许总收入，进而核定管道运输价格。这一方法，一定程度上借鉴了市场经济成熟国家的做法。因此本文试着以天然气管输费核定为例，结合美国联邦能源委员会（FERC）和英国电力市场办公室（Ofgem）的核定方式，讨论自然垄断管网企业的监管问题。

总的来说，对于垄断管网的监管者，需要完成两个基本任务：第一，决定管网企业在下一阶段所允许获取的收入；第二，制定为获得相应收入，应向消费者收取管输费的费率结构。近期出台的相关管输价格办法完成了第一项任务，后续还待更详细的费率结构说明与公布。

允许收入如何核算？通常而言，对于核定垄断管网企业收入的核定可采取两大类办法：成本加成法和激励机制法。

8％是综合考虑各种因素后的经验数值

成本加成法是改革后天然气管输费和输配电价核定所采取的办法，即“准许成本加合理收益”。在成本加成法中，准许收入的计算如下：

一般来说，有效资产和准许收益率是监管难度最大的两部分，也是本次《办法》中最具争议的两个焦点。

首先是有效资产的核定，方式主要有三种，基于最初的资本投入（即历史成本）、基于升级旧资产购置新资产的费用以及基于资产的市面价值。本次《办法》中管道的增值最终不被计入有效成本，按照历史成本核定，这相当于参照了第一种核定方式，也是目前FERC和Ofgem主要采用的管道资产核定方式。由于西气东输和川气东送近两年相继公开引资，管道增值不计入有效成本将大大降低后来投资者的收益。不过以FERC为例，增值在某些特殊情况下可以被计入，但需要证明管道的用途发生了很大的变化，或者证明新购买的资产即使在管输费提高的前提下，也会对消费者产生极大的收益。

其次是准许收益率，这个数值的设定直接决定了管道投资的多少，收益率设定过低会导致管网投资不足，设定过高则会导致管网的过度投资。在美国和英国，准许收益率的计算按照加权平均资本成本（WACC）而得。

Re为股本成本，Rd为债务成本，E/V、D/V为股本和债务占融资总额的百分比，Tc为企业税率。其中Re的数值英美计算方式不同，FERC通过贴现现金流（DCF）计算获得，而Ofgem由CAPM定价模型获得。无论哪种方式，数据或是通过上市企业的公开财报获得，或是通过计算几个同类代表的管网企业得到一个区间，并根据相应管网公司的情况选择区间中合适的值。

然而在我国，企业的股本和债务成本都不是公开数据，测算非常困难，因此要按照英美现行的计算方式并不可行。目前，在两个《办法》中，准许收益被定为8%，这可以说是考虑我国现行的国债利率、投资需求、管网发展情况以及征求意见稿的反馈后所得的经验数值。

难在准确核定准许成本的真实数值

然而，当争论焦点都集中于溢价资产是否该计入有效资产、收益率究竟应是8%还是10%才能达到现有管网企业的收益标准时，实际上管输费和输配电价核定中，隐形影响更大的是如何准确核定各项准许成本的真实数值。

一方面国家发改委和省级监管机构确实面临人员不足、经验缺乏的问题，现阶段销售、运输一体化的垄断模式也不利于监管的开展，但更重要的是，即使配备充足的监管人员，即使做到管网的绝对独立，监管机构也无法像管网企业工作人员那样对管网运营状况了如指掌，也就很难对上报的成本提出异议。同时由于成本上报后直接转给了下游企业，管网公司就更没有动力降低成本，因此成本加成的机制并不利于企业提升自身效率，用户也很难从中受益。

为避免此类问题，Ofgem设立了一套激励机制RPI-X（2013年修订为RIIO），来监管全国性的管网垄断企业——英国国家管网公司（National Grid）。英国国家管网公司目前经营着英国全国的高压天然气管道和高压电网，如何监管这样一个全国性的巨型垄断企业成为了英国天然气和电力市场建设中的关键。从这个角度而言，英国的情况与我国所面临的监管难题更为接近。

所谓RPI-X激励机制，是通过设定一段监管时期内（5-8年）管网公司的最高准许收入，从而激励企业提高效率，削减成本，如果企业能够削减成本的幅度高于监管设定的目标，则多余的部分将作为企业自身的利润，从而激励企业自主革新（图1）。

其中，Rt是第t年最高允许的收入，RPI是零售物价指数，计算了通货膨胀率，X是要求提高的生产率，监管机构通过X的变化来设定管网公司成本下降的目标。

相比于成本加成法，激励机制中最高准许收入的计算方式相同，也是基于准许成本和合理收益计算获得，然而两者最大的区别就在于X因子的引入。在实际操作中，监管者通常不直接设定X，而是设定了监管末期的最高准许收入，并由此计算得到一个使最高准许收入逐步下降的X。

激励机制不仅促进了管网企业的自主革新，更重要的是使得消费者能同时从管网企业的效率提升中获得收益。据Ofgem统计，1990年到2005年15年的改革期内，英国的输电费降低了40%，配电费降低了50%。

相比英国，美国目前对天然气管网企业的监管仍采用成本加成机制，但仍能同时保证较高的运行效率和公正的管输费核定，这很大程度上得益于美国天然气管网企业众多，在区域垄断的同时仍存在互相竞争的关系，比如从美国亨利港通往东北部的天然气运输，就有不同管道公司同时铺设了几条管道。

除了RPI-X外，常见的其他类型的激励机制还有同类企业对标，即建立一个由同类企业组成的数据库，每个企业的费率标准都要参照数据库中剩余的其他企业，从而促进不同企业之间的竞争。从原理上，这与美国天然气管网企业的竞争机制较为类似，但前提都需要多个管网企业的共存。

垄断企业并不等同于霸王企业，在某些特定的领域，比如管网的自然垄断也是为了提高效率，保证能源的稳定安全供应。因此对于垄断企业的运行，重点在于建立相应的监管机制，从而有效促进垄断管网企业的自我革新和效率增进。长久以来，我国这方面的监管较为不足，近期随着市场化改革的推进，天然气和电力行业管输费、输配电费的核定进一步明确，标志着我国监管能力的不断加强。下一阶段，如何结合我国的市场结构和企业特点，完善机制，建立起更能造福消费者的监管机制，将成为我国进一步迈开市场化步伐的引擎。