中国城市中心

张贵之 2016-10-16

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探讨 | 一二三级城市群划分标准出炉，地方政府该怎么干？

2016-08-25 中国城市中心35评

中国城市群的界定

一般认为，城市群是区域经济的核心地区，具有引领区域经济增长的作用。

但现有规划中的城市群往往缺乏科学界定，空间尺度彼此差异过大，或由于规模小导致城市群经济总量过低，难以起到带动区域经济增长的作用；或由于城市群范围过大，导致整体发展水平较低，内部差异也较大。

笔者提出城市群界定的6条标准：

以都市区作为城市群的核心。

这是因为中国城市的行政区划不能反映城市实体地域的大小，有必要引入城市功能地域即都市区的概念。

一个城市群至少有两个人口百万以上大都市区作为发展极，或至少拥有一个人口在200万以上的大都市区。

大城市群的总人口规模达1000万人以上。

应高于全国平均的城市化水平。

沿着一条或多条快速交通走廊，连同周边有着密切社会、经济联系的城市和区域，相互连接形成的巨型城市化区域。

城市群的内部区域在历史上要有较紧密的联系，区域内部要有共同的地域认同感。

为便于经济统计，城市群的组成单元以地级市及以上城市型行政区为主。

根据上述界定指标，并根据2000年第五次人口普查和2010第六次人口普查结果，中国现有13个人口规模超过1000万人的城市群。

13个城市群分为三个规模等级：

一级城市群的人口总规模达到5 000万人以上，包括长三角、珠三角、京津唐三大城市群。

其中长三角城市群2010年的人口超过1亿人，远远超过其他城市群的人口规模，是中国最大的城市群。

珠三角城市群若包括区域中心城市香港、澳门，其人口规模也超过6 000万人，是中国第二大城市群。

京津唐人口超过4700万人，是第三大城市群。

二级城市群的人口规模介于2000万～4000万之间，包括成渝、山东半岛、辽中南、中原、武汉、闽东南等6个大城市群。

三级城市群的人口规模介于1000万～2000万之间，包括关中、哈大齐、长吉、长株潭等4个城市群。

城市群是城市的集聚区，一般具有高于全国平均的城市化水平。

2001年中国加入世界贸易组织后，全球资本加快向中国转移，由于全球资本转移主要发生在沿海地区，所产生的就业机会导致中西部地区人口加速向沿海地区流动，这种双向流动造成沿海城市群人口激增。

2000－2010年间，长三角人口增加了2020万人，珠三角、京津唐两个城市群人口也增加了1000万人以上，三大城市群合计人口增加4347万人。

其他10个城市群除武汉城市群人口略微有所减少外，也有不同程度的增加，特别是同处沿海的山东半岛、闽东南以及成渝、中原四个城市群的人口也增加了300万以上。

13个城市群人口合计增加6459万人，而同期全国人口（不包括港澳台）增加7400万人。这表明历经三十年的改革开放，人口流动已突破省、市行政区划的束缚，城市群这一空间单元已成为我国人口的主要集聚区。

城市群的分布具有沿海、沿轴、沿江的特点，东部沿海地区自北向南有辽中南、京津唐、山东半岛、长三角、闽东南和珠三角等6个城市群，其余城市群则沿东北的哈大线、中部的京广线、陇海线以及长江沿线分布，这和中国的人口分布格局和经济梯度空间格局是一致的，而我国高铁网络的布局也与城市群的分布高度一致。

9城市群已成为区域经济的重心

戈特曼认为大都市带是国家的核心地区，经济最发达的地方。

2000年，13个城市群的地区生产总值为52074 亿元，占全国GDP的58.25％。2012年，各城市群地区生产总值达到了203053亿元，占全国的比重上升到61.44%，经济集聚度有所上升。

按城市群地区生产总值占全国的比重区分，长三角因其规模较大，占全国GDP 的比重高达17.37%, 珠三角所占份额为9.21%，京津唐所占份额为7.62%，这三个城市群可列第一梯队，最有条件建设为世界级的城市群。

沿海的辽中南、山东半岛、闽东南和成渝、武汉、中原六个城市群可列第二梯队，其地区生产总值占全国的比重为2.5～5.3%左右。

但地处沿海的辽中南、山东半岛、闽东南三个城市群的进出口额占全国2.5~4.9%，而中西部三个城市群外向型经济发展水平相对较低。

哈大齐、长吉、关中、长株潭三个城市群的经济实力较弱，地区生产总值占全国的比重不到2%，其外向型经济的发展水平也很低，列第三梯队。

发挥各级政府在城市群建设中的作用

上世纪80年代到90年代，珠三角、长三角、长株潭的一些城市为增强彼此之间的横向经济联系开展了经济合作，形成以城市行政区为组成单元的经济协作区。

因此，城市群是地方推进经济合作和经济一体化的产物。近年来，城市群建设过程中出现了以下三种新的现象：

省级行政区成为城市群规划的基本单元。

2008年，国家有关部门编制长江三角洲城市群规划，开始把江苏、浙江和上海视为长三角城市群。

近年，在讨论京津冀地区协同发展的时候，也经常称之为京津冀城市群协同发展。

但在这些规划中，国家有关部门直接负责规划的编制，地方的参与主体由省、市两级政府转变为只有省级政府参加，城市政府的作用弱化。

由于江浙沪或京津冀都是区域的概念，这种城市群规划显然称之为区域规划更恰当些。

把若干个城市群组合为跨省的超级城市群。

我国大多数城市群的空间尺度小于省，是一省的经济核心区。只有历史时期就已成为同一经济区或同属一个行政区的情况下才可能出现跨省的城市群，如长三角自宋以来就是中国经济最发达的地区，而川渝历史上曾同属四川省。

现在出现一种大尺度的城市群规划，长江中游城市群规划是其中的一个代表。

长江中游城市群覆盖了湖北14个地级市和省辖市、湖南8个地级市、江西8个地级市和另2个地级市的部分县，总面积达到31.7万平方千米，占三省面积的56%，大大超过江浙沪二省一市和京津冀二市一省的面积，也大大超过世界上两个最发达的大都市带――美国东北部大西洋沿岸大都市带18万平方千米的面积和日本东京－北九州大都市带10多万平方千米的面积。

由于涉及的地级市众多，又是跨省的组合，省政府成为规划实施的主体。

《长江中游城市群发展规划》第九章《规划组织实施》除指出国务院有关部门的责任外，明确指出江西、湖南、湖北三省政府对规划实施负有组织领导的责任，但未指出城市政府在城市群建设应担负的责任。

经济区和城市群范围大致重叠。

2011年，国务院批复成渝经济区区域规划，其范围包括重庆市的29个区县，四川省的成都市、德阳市、绵阳市、眉山市、资阳市、遂宁市、乐山市、雅安市、自贡市、泸州市、内江市、南充市、宜宾市、达州市、广安市15 个市，区域面积达20.6 万平方公里。

自城市群被作为区域发展战略后，有关部门又开始编制成渝城市群规划。

虽然该规划迄今尚未公布，但从网上有关信息来看，成渝城市群与成渝经济区的区别仅仅是前者少了雅安、泸州、宜宾三市，而重庆市可能有更多市县纳入成渝城市群的范围。

由于两者空间尺度、规划内容大体一致，两个规划如何各司其职值得进一步研究。