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译 者 | 盛金艳、孔菲、戴梦迪（上海外国语大学2016级法律硕士生） 来 源 | 上外法硕（微信公号：sisujm） 美国联邦第七巡回上诉法院 ____________________ Nos. 16-2009, -2077, &-2980 上诉人（原审原告）：伊利诺伊州运输贸易协会等， 被上诉人（原审被告）：芝加哥市政府， 被上诉人（原审追加被告）：DAN BURGESS等。 ____________________
针对来自伊利诺伊北区联邦地区法院东部法庭、由Sharon Johnson Coleman法官审理的No.1:14-cv-00827案件的上诉 ____________________
2016年9月19日上诉—— 2016年10月7日判决 ____________________
由巡回法院法官POSNER，WILLIAMS，SYKES共同审理。
POSNER，巡回法院法官。本案与No.16-1008 Joe Sanfelippo 出租车公司诉密尔沃基市政府一案（同样在今日作出判决）非常相似，都对一个市政府（本案中是芝加哥市政府，另一案是密尔沃基市政府）为了刺激出租车市场中的竞争而采取的措施提出了合宪性异议。 上述市场由传统出租车拥有者和新的打车服务提供者组成，前者可以在街上招手搭乘，也有经常通过打电话呼叫的租车服务（出租车有时也这样）；而后者最有名的就是Uber（第二有名的是Lyft），一般来说，这些新的服务被称为TNPs(交通运输网络提供者），或被称为出行共享服务。 鉴于人们对“TNPs”这样的缩写或 “出行共享服务”这样的术语并不熟悉，而Uber则在如今广为人知，故本判决将把重点放在Uber上。 Kristen Hall‐Geisler在她的文章《Uber与传统出租车的五处截然不同》中提到http://auto./techtransport/5‐ways‐uber‐really‐different‐from‐regular‐taxi1.htm（于2016年10月6日浏览，本意见中的另一网页也在同日浏览），“Uber在核心上……只是一个你下载在智能手机里并用于让在附近的Uber司机来接你的应用程序。尽管也有一些出租车服务开始借助于这些新奇的应用程序，大部分的出租车仍然是以等待在载客点或者需要乘客提前致电调度中心这样的模式运营。但Uber不是那样运作的……你只需要通过使用它的应用程序来搭个便车”。（然而，现在Uber增加了一个新的功能，让客户能够提前安排Uber车来接客。详见Uber官网《提前规划，万事无忧Scheduled Ride for Extra Peace of Mind》一文，www.uber.com/info/scheduled‐rides/ ） 还有其他的不同点让顾客们觉得Uber比传统出租车更好：储存在手机中的支付信息让人们不再需要随身携带现金或信用卡；预计车程时间和以前用户对司机的评分都是可见的；不论身处何地都能叫到车（比如下雨时可以安心地在家里叫车），而不需要跑到街上去向司机招手示意。 原告是在芝加哥拥有并运营出租车和其他租赁汽车的公司，或向该类公司提供诸如贷款和保险服务的公司。出租车公司以及提供租车服务的公司都受到了城市关于驾驶员及车辆资质、许可牌照、收费、保险这些方面的严格监管，但我们无需将它们分开讨论。Uber（我们将其作为TNPs的代表）比上述公司受到的监管力度更小（甚至在2014年前都没有对它的监管规则），并且商业运营模式不同。 举例来说，你不能在街上向一辆Uber车招手示意搭乘，你必须用智能手机上的应用程序来呼叫它。自2014年以来，Uber及其他TNPs受到了一项条例的管理，但此条例不同于那些管理出租车和租赁车的条例，此条例更加宽松，比如它允许Uber一类的公司设置他们自己的收费标准，就芝加哥条例对普通出租车和租赁车明文要求的一些事务，Uber一类公司则在多方面被允许以合同的方式来完成。 原告用七个理由质疑该管理Uber类车的条例的合法性，其中四个理由基于美国宪法，其余三个基于伊利诺伊州法。除了两项诉讼请求之外，原审法官驳回了其他全部诉讼请求。获得的两项诉讼请求指控芝加哥市政府允许TNPs同出租车和租赁车相竞争，却又不要求TNPs遵守适用于出租车和租赁车服务的全部法规，从而未给予原告平等的法律保护。原告对原审法官驳回他们五项诉讼请求提起上诉，芝加哥市政府则对原审法官拒绝驳回另外两项诉讼请求提起上诉。 原告全部七项诉讼请求都是站不住脚的。第一项是指控芝加哥市政府允许TNPs进入出租车市场等于征收原告的财产供公众使用却不给予补偿。如果芝加哥市政府没收了出租车牌照，即允许将汽车作出租车之用的许可文件，原告提出此种诉求也许还是有道理的。没收出租车牌照等于没收出租汽车本身：没有出租车牌照，便无权拥有一辆出租汽车，参见Boonstra v. City of Chicago一案，574 N.E.2d 689, 694–95 (Ill. App. 1991)，尽管出租车公司可能能够将车辆用于它途。无论如何，芝加哥市政府没有收回任何出租车营业牌照；它仅仅是让这些传统出租车公司面对新的竞争——来自Uber及其他TNPs的竞争。 “财产”权利之中不包括免于竞争的权利。咖啡店运营许可证的颁发并不意味着授予被许可人阻止他人开茶馆的权利。当一项允许在一个市场以特定方式运营的许可证构成一项财产权利时，也并不意味着有一项免于竞争的权利伴随其中。就如同一项专利授予专利权人的是制造和销售该专利产品的专属权，但其无权阻止一个竞争者发明一项并未侵权的替代产品，即使该替代产品会减损该专利权人的利润。 事实上，当一项新技术或新商业模式出现，通常的结果就是旧技术或旧商业模式的没落甚至是消失。如果这些旧技术或旧商业模式受到宪法保护，有权排除新技术新模式进入它们的市场，经济发展就会渐渐缓慢到最后停滞不前。这样的话，我们就不会有出行顺畅的出租车，只有马车一路颠簸；我们不会有想用即拨的电话，只有电报嘀嘀作响；我们也不会有功能强大的电脑，只有计算尺费时费力。如此，陈旧过时反而可以获得好处。 出租车运营牌照授权其持有者可以拥有并运营出租车，并不是排除其他竞争性的交通运输服务。本案中原告不能排除来自公交车、列车、自行车、租赁车、或者特许观光车、小公交车等行业以及步行的竞争，事实上他们也不能排除来自出租车行业新从业者的竞争，因为芝加哥市政府保留了颁发新增出租车牌照的权利。那么为什么原告应该被允许排除来自Uber的竞争呢？他们并没有对此做出回答。 根据芝加哥市政法规§ 9‐112‐020(b)（平行规定，§ 9‐114‐020 (b)，监管租车服务），芝加哥市授予出租车牌照持有者的是在本市运营出租汽车的权利，而不是排除具有竞争性质的交通运输提供者的权利。正如在Boston Taxi Owners Ass’n, Inc. v. City of Boston,2016 WL 1274531, at *5 (D. Mass. March 31, 2016)一案中所指出的，“如果一个人被禁止无照运营出租车，是因为他或她会违反市政法规，而不是因为他或她会侵犯牌照持有者的财产权。” 上文引用到的市政法规Section 9‐112‐020(b)，自1963年以来就被列入成文规定，授权牌照持有者作为出租车服务的独家提供者，但并不是排除他们所提供服务的替代服务。芝加哥市确实在出租车牌照上创设了财产权，但并没有在芝加哥市的所有汽车商业载客运输中创设财产权。 因为只有原告被允许在芝加哥市运营出租车，他们仍然获得了一些竞争保护。相比于Uber和其他TNPs，许多乘客更倾向于出租车，不仅因为它们招手即停，无须通过应用软件来呼叫，还因为出租车费是由市政府统一定价的。 原告认为，芝加哥市对Uber和其他TNPs在执照和车费方面（出租车费是市政府统一定价的）的监管不同于按照出租车行业规定对原告的监管，这是一种歧视。这是关于反竞争的争议。它的前提是，每一个进入市场的新参与者都应被迫遵守每一条适用于现有参与者的规则，这些现有参与者将是新参与者的竞争对象。 可以进行如下类比：大多数城市和城镇要求养狗要有许可证而养猫则不必。猫狗之间有许多不同。通常，狗比猫体型更大，更加强壮，更有攻击性，更多的人害怕狗；狗可以给人造成严重的咬伤，在户外吠叫、嚎叫制造噪音。野猫通常是无害的，而许多家猫是被关在室内的。狗的主人，除了那些同时也养了猫的人，会希望养猫也必须得到许可，但不会辩称政府没有要求饲养“竞争性”宠物需要得到许可是对养狗之人受宪法保护的财产权的剥夺，或者这使他们受到违反宪法的歧视。 本案中的原告没有更有力的理由来要求Uber和其他的TNPs受到同出租车运营者一样的许可证制度的监管。正如相比于狗，有些人更喜欢猫，相比于各种出租车（Yellow Cab, Flash Cab, Checker Cab, et al），有些人更喜欢Uber，他们更倾向于某一种商业模式。芝加哥市意图鼓励这种竞争，而不是像原告——他们均为出租车拥有者——要求的那样，对此进行打压。 所以原告声称芝加哥市政府损害了他们的财产而没有进行补偿，这一诉讼请求没有依据，而对于他们提出的其他六项诉讼请求中的四项，亦没有必要再讨论。无论是基于宪法还是基于伊利诺依州的普通法，这些诉讼请求对上述征收指控未能添加任何理由。另外两项诉讼请求，关乎平等保护，确实需要我们稍作讨论，因为对于这些诉讼请求，原审法官认为有足够充分的潜在理由获得支持。 她裁决认为，芝加哥市政府没有对TNPs实施与出租车公司同样程度的监管可能没有在法律上给予后者平等的保护。但这是从字面意思上理解平等保护，而实际上不应如此理解。否则，市场中那些成本低于现有公司的潜在参与者将不被允许进入市场，除非某些监管机构通过规制——无论这些规制是否必要甚至是否合适——来消除这些新参与者与现有公司竞争时的任何成本优势。这种妨碍竞争与损害消费者利益的行为都是荒谬的。 关于平等保护，恰当的问题应是：芝加哥出租车和TNPs之间的监管区别是专断的还是合理的？芝加哥市政府认为是后者并为此提供了充分的理由。当乘客在路边打车时，只允许出租车接客，不允许TNPs接客。在此之前乘客与司机没什么联系，与出租车公司通常亦如此。因此，芝加哥市政府对乘客的保护则显得有意义，其主要通过审查出租车司机以确保他们具备相应能力，以及依搭乘时间或距离或两者兼顾来制定统一的收费标准。 所以出租车与TNPs均受芝加哥市政府监管，但监管力度不同，因为其服务性质与出租车的不同，主要在于乘客无需在路边打车，只需在打车之前在Uber上注册，即可形成特定的合同关系，合同中对车费、司机资质、保险、潜在的残疾顾客的特殊需求等条款均有相应说明。与出租车服务不同，Uber对审查潜在司机并雇用合格司机承担主要责任，乘客可提前收到关于他们将来搭乘安排的更多信息，不仅包括司机姓名，还包括他（或她）的照片以及车的照片。此外，TNPs主要是兼职司机，一般多认为这些兼职司机开车的里程数平均情况下少于一直停在路边等待搭乘的出租车司机，而里程数越少，车辆磨损也越少，对乘坐舒适度、交通事故或故障发生率的影响也越小。 出租车服务和TNPs的服务之间的诸多不同足以证明不同监管方案的正当性，这种正当性的存在消解了原告提出的平等保护诉讼请求。对于不同产品或服务，不能总是要求适用完全相同的监管规则，这样的要求既无宪法依据，更有悖常识。 就对于平等保护的分析，原审法官的谬误之处在于，她将个人新年等同于大多数消费者的认知。她个人认为出租车和TNPs之间无显著差异，而在大多数消费者看来二者确有区别。消费者的认知系基于便利性的寻常考虑，而不是出于对出租车或其司机的歧视或厌恶。如果所有消费者都认为这两种服务完全相同，而在二者之间进行选择也没什么好处，那么TNPs也就永远不会在芝加哥立足了。 假设原审法官恰好认为狗和猫无实质差别，并据此判决养狗需要获得许可而养猫却不必获得许可的法律规定（芝加哥的法律）有违平等保护原则。我们对于这一假定的回应便是，当市场认识到，且——如我们早前提到的——有充分而毫不偏薄的理由认识到这两种动物之间的合理差别，而原审法官却认识不到时，她有权坚持自己的观点，但无权将其强加于他人。同样的，她关于出租车和TNPs没有实质差别的看法也不为整个相关的消费者市场所认同。 “立法机构可以设定一项法定权利，但并不排除它通过之后的立法改变甚至减损该项权利。否则，法规就会变成棘轮，用于设定永远不能被撤消甚至修改的权利，除非买通该项权利的承受者。”（Dibble v. Quinn,793 F.3d 803, 809 (7th. 2015) ，引自Pittman v. Chicago Board of Education, 64 F.3d 1098, 1104 (7th Cir. 1995) ）；亦可参见Wisconsin & Michigan Ry. Co. v. Powers, 191 U.S. 379, 387(1903) （ “立法机构不是在做出承诺，而是在制定公共收入和公共改进的计划。” ） 二十世纪七十年代初，基于竞争优于监管的理念，放宽管制运动席卷全国。全能管理机构消失，例如极大限制航空业竞争的民用航空局。许多城市放松了对出租车服务的监管限制——直至TNPs出现之前，一直如此。参见Adrian T. Moore & Ted Balaker，“Do Economists Reach a Conclusion on Taxi Deregulation?”3 Econ Journal Watch 109, 111 (2006)。 随着TNPs的出现，放宽管制运动进一步发展。芝加哥市政府选择支持放宽管制，与类似的Sanfelippo案中的密尔沃基市政府的态度相同，因此竞争胜过了保留传统的出租车垄断。这是个合法的选择。 对原审法院的判决总体予以维持，但是对于原审法院就原告的平等保护诉求所做判决除外。撤销地区法院就原告的平等保护诉求所做判决，并令其驳回有关诉讼请求。 |
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