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序 言 政府和社会资本合作(PPP)最早由英国政府于1982年提出的，目前在世界 各地已得到广泛的应用。从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分:广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称。但这一次我们所说的PPP不同以往，它有着全新的使命和意义，我们也需要不断刷新我们对它的认识和理解。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）的公布，正式拉开了 PPP的全新大幕。一年多来，从中央到地方，规定、规范、指引、通知频繁出台让我们应接不暇。规范性文件的不断出台，虽让正在进行的PPP项目有了一定的章法可循，但我们也看到中国PPP制度框架与法规体系尚待完善，我们必须在不断摸索中前进。 河南中冶律师事务所的PPP团队早在相关政策出台之前就已经开始了对相关问题的研究，本书也是团队成员集体努力的成果。团队目前已囊括了基础设施 建设、项目融资、房地产、建设工程金融、环境等各领域的资深律师和专家，目的只有—个，就是为PPP项目提供更全面、更精准的服务，让项目从文件上走下来，踏踏实实的落地。 本书设置了两条主线:一条主线是PPP项目热点问题解答，即通过对目前PPP项目实施各个环节涉及的常见问题加以分析解答，使读者对PPP项目的全流程有更清晰的了解和认识；另一条主线是PPP项目相关政策和法律文件汇编，即通过对PPP项目相关政策和法律文件的汇编，使读者能够全面把握PPP项目。通过这两条主线，我们希望能帮助读者在庞杂的规定中梳理出一定的脉络，对PPP有更清晰的认识和理解。 本书最终能够付梓出版，必须感谢团队成员在此过程中付出的辛苦和努力,这是大家集体智慧的结晶，单枪匹马绝然无法成功。 PPP任重而道远，我们将一路且行且珍惜！ 河南中冶律师事务所 2015年10月25日 目录 第1章 热点问题解答7 问题1 什么是PPP?7 问题2 我国政府为何要大力推广PPP模式？8 问题3 我国当前PPP模式法律政策环境如何？9 问题4 运用PPP模式对于地方政府财政投资的积极意义有哪些？11 问题5 哪些项目适合运用PPP模式？12 问题6 PPP项目发起的方式包括哪些？14 问题7 物有所值( VFM)的内涵及评价方法包括哪些内容？14 问题8 在我国现行政策下如何适用物有所值评价机制？16 问题9 物有所值评价的关键要素有哪些？16 问题10 什么是财政承受能力论证？18 问题11 财政支出责任包括哪些内容？19 问题12 PPP项目的回报机制有哪些？政府付费机制的依据是什么？20 问题13 PPP项目的合同体系应由哪些合同组成？20 问题14 PPP项目有几种采购方式？24 问题15 什么是竞争性磋商？与传统采购方式相比有何优势？27 问题16 PPP项目的项目用地问題应如何解决？27 问题17 常见的PPP项目履约担保方式有哪些？28 问題18 常见的政府补贴模式包括哪几种形式？29 问题19 项目移交的范围包括哪些？31 问题20 项目移交的标准是什么？31 问题21 PPP模式的项目合同有哪些内容？其性质如何？32 问题22 PPP项目中的项目公司应如何组建？33 问题23 ppp项目的合同订立应注意哪些事项？34 第2章 法律35 2.1 中华人民共和国政府采购法(2014修正)35 2.2 中华人民共和国预算法（2014年修正）50 2.3 中华人民共和国招标投标法73 第3章 行政法规及行政规范性文件86 3.1 中华人民共和国政府采购法实施条例86 3.2 中华人民共和国招标投标法实施条例103 3.3 国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知123 附件：《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》124 3.4 国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知133 附件：关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见133 3.5 国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见136 3.6 国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知149 附件一：关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见149 附件二：政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录154 3.7 国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知156 3.8 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见161 3.9 国务院关于深化预算管理制度改革的决定170 3.10 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见181 3.11 国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见187 3.12 国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见192 第4章 部门规章及部门规范性文件198 4.1 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知198 4.2 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知204 附件：政府和社会资本合作模式操作指南（试行）204 附件：项目名词解释216 4.3 财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知218 附件：政府和社会资本合作项目政府采购管理办法219 4.4 财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知224 附件：政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法225 4.5 财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知234 附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引235 4.6 财政部民政部工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知241 附件：政府购买服务管理办法（暂行)241 4.7 国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见249 附件：政府和社会资本合作项目通用合同指南255 4.8 国家发展改革委 国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知278 4.9 财政部、国土资源部、住房城乡建设部等关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知280 4.10 财政部、交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见286 4.11 财政部关于印发《2015年地方政府一般债券预算管理办法》的通知289 附件： 2015年地方政府一般债券预算管理办法290 4.12 财政部环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见294 4.13 财政部关于印发2015年政府采购工作要点的通知299 附件:2015年政府采购工作要点300 4.14 财政部、住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知303 4.15 基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）307 4.16 关于印发《污水处理费征收使用管理办法》的通知318 附件：污水处理费征收使用管理办法318 4.17 关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知325 4.18 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知326 附件： PPP 项目合同指南329 4.19 关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知428 4.20 财政部科技部工业和信息化部发展改革委关于新能源汽车充电设施建设奖励的通知429 4.21 财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知432 4.22 财政部关于印发《国家级经济技术开发区 国家级边境经济合作区等基础设施项目贷款中央财政贴息资金管理办法》的通知434 附件：国家级经济技术开发区、国家级边境经济合作区等基础设施项目贷款中央财政贴息资金管理办法434 4.23 政府采购非招标采购方式管理办法438 4.24 政府采购货物和服务招标投标管理办法454 4.25 基础设施和公用事业特许经营管理办法473 4.26 国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知484 4.27 国家发展改革委办公厅关于印发《养老产业专项债券发行指引》的通知486 附件 ：养老产业专项债券发行指引486 4.28 国家发展改革委办公厅关于印发《城市停车场建设专项债券发行指引》的通知488 附件 ：城市停车场建设专项债券发行指引489 4.29 国家发展改革委办公厅关于《印发城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》的通知491 附件：城市地下综合管廊建设专项债券发行指引491 4.30 国家发展改革委财政部水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见494 4.31 民政部 发展改革委 教育部 财政部 人力资源社会保障部国土资源部 住房城乡建设部 国家卫生计生委 银监会 保监会关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见501 4.32 国家能源局关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见508 4.33 国土资源部办公厅关于印发《养老服务设施用地指导意见》的通知514 附件：养老服务设施用地指导意见514 4.34 关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知518 附件：地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法518 第5章 地方政府规章及规范性文件522 5.1 河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见522 相关词汇中英文对照528 6.1 缩略词528 6.2 专业词汇529 附录：联系我们533
第1章 热点问题解答 问题1 什么是PPP?PPP(Public-Private-Partnership),即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务。 广义的PPP包括公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义的PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。 我国现行法规政策对于PPP的定义与传统PPP模式的定义略有不同。《地方政府性债务管理意见》中鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府对投资者或特别目的的公司（Special Purpose Vehicle ,SPV）按约定规则依法承担授予特许经营权、合理定价、财政补贴等责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。《财政部推广PPP模式的通知》中又规定，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。其通常模式是由社会资本一方承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责对基础设施及公共服务的价格和质量进行监管，以保证公共利益最大化。 在实际操作中，PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担风险的大小和介入程度的高低，可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。在特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。我国目前大力推广的PPP模式则主要基于特许经营权合同展开。 问题2 我国政府为何要大力推广PPP模式？党的十八大以来，新型城镇化建设成为推动我国经济体制转型的重要引擎，十八届三中全会提出贯彻“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，深入推动以预算改革、税制改革以及财政改革为重点的财税体制改革。在此基础上，为了拓宽城镇化建设融资渠道，完善财政投入及管理方式，加快转变政府职能，国务院、财政部、发改委多次发文要求大力推广政府与社会资本合作( PPP)模式。 2014年以来政府力推PPP模式的原因主要有以下三点： 第一，城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。城镇化是本届政府在经济领域要打好的“第一仗”，据财政部测算，预计2020年我国城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求约42万亿元。且从中短期来看，在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下，基建投资是稳增长的重要抓手，需要投入大量资金。此前，地方政府财政收入的很大一部分来源于“卖地”，但人口红利将尽，地产大周期面临拐点，土地财政恐难以为继。PPP“调结构”的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路，而通过PPP模式则可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。 第二，PPP模式的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，使各级政府做到“心中有数”。融资平台模式下，平台对融资成本不敏感，易形成资金黑洞，推高无风险利率；而PPP模式剥离了政府信用，将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用，有利于降低融资成本、拉长融资期限。地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理，符合预算改革提倡的公开透明化要求，中央政府也能对地方政府债务做到“心中有数”。 第三，PPP模式的推广运用，有利于深化财政体制改革，促进地方政府转变财政投资理念，创新财政投资方式。在充分论证财政承受能力的前提下，优化财政支出结构，适度推进重大财政投资项目的建设。同时通过优化转移支付结构，引入市场化运作模式，逐步实现竞争性领域的专项转移支付与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。 《在公共服务领域推广PPP模式指导意见》（国办发[2015] 42号）也明确指出：“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。” 问题3 我国当前PPP模式法律政策环境如何？ 2000年以来，国务院出台了一系列关于投融资体制改革、鼓励非公有制经济发展、在特定领域引入社会资本的指导性意见，各部委也相继出台了多项规范特许经营的规章文件，各地方政府则制定了一系列有关特许经营的管理办法。以此为基础形成的法律法规体系已可以满足与PPP模式相关的一般性需求。 但由于法律层级较低，国务院所出台的多为指导性、原则性意见，致使诸多相关领域存在立法空白。已制定的相当一部分法规的具体内容缺乏可操作性，并且存在地方政府和部门规章所规定内容间的差别和冲突，一些地方政府为吸引投资甚至提供了超越法律法规规定范围的保证和担保。 总体来说，我国出台关于PPP模式的相关法律政策分为两个阶段：一是十八届三中全会之前在基础设施及公用事业特许经营方面的相关立法；二是十八届三中全会及此后针对政府和社会资本合作（PPP）模式所出台的相关政策法规。 十八届三中全会之前在基础设施及公用事业特许经营方面的相关立法主要包括总则性法规、地方法规、专营办法、外商投资相关法规、招标投标相关法规、土地相关法规、项目公司设立相关法规、外汇相关法规、税收相关法规、担保贷款融资相关法规等。上述相关法规在具体的特许经营项目中已被广泛应用。 十八届三中全会之后针对政府和社会资本合作模式的立法现状是缺乏上位法律的支持，法律层面仅有新修订的《预算法》作为支撑，对PPP模式的相关规制则主要以行政法规、部门规章及政策文件为主，且出台时间主要集中在2014年9月之后。2014年国家发改委和财政部曾就“特许经营法”的相关立法工作进行了多次讨沦和征求意见，但立法工作始终推进缓慢，“特许经营法”也逐步降格为部门规章。2015年4月国家发改委、财政部、住建部等部委联合发布了《特许经营管理办法》，主要明确了特许经营的范围、主体、程序等内容，并进一步配套了投融资、价格和财政补贴的相关政策，对厘清各方责任、保证合约的顺利实施给予了制度性支撑。但《特许经营管理办法》作为部门规章，其法律层级依旧不高。 截至2015年4月底，具有代表性的文件包括《地方政府性债务管理意见》、《财政部推广PPP模式的通知》、《深化预算管理制度改革的决定》、《存量债务纳入预算管理清理甄别办法》、《创新投融资机制鼓励社会投资指导意见》、《财政部PPP模式操作指南》、《发改委PPP项目通用合同指南》、《政府购买服务管理办法》、《财政部PPP项目合同指南》、《财政承受能力论证指引》、《特许经管理办法》、《在公共服务领域推广PPP模式指导意见》等行政法规、部门规章和规范性文件。被寄予厚望的“特许经营法”和“政府与社会资本合作法”的立法工作仍在推进，法律层面的核心法出台依旧遥遥无期。 问题4 运用PPP模式对于地方政府财政投资的积极意义有哪些？ 在我国，政府财政投资始终是促进社会经济发展的重要手段之一，然而过去经济粗放式的高速发展背景下的财政投资却呈现出项目效率低下，建设、管理水平不一的状况。同时，高昂的建设成本、运营成本及高额的政府债务也给政府财政投资行为带来了诸多隐患。PPP模式的运用被寄希望于在多方面改善目前财政投资方式的弊端。 PPP模式对于政府财政投资的积极意义主要有如下两点： 1．PPP能够产生财政红利 成功的PPP项目能够动员私营部门资源，减轻公共部门预算压力，并带来其他方面的财政效益。 一是有利于提高公共工程的建设和管理水平。通过设计和实施高质量的PPP项目，地方政府能够提高自身的战略规划、项目管理和谈判能力，并掌握管理长期、复杂合同的技能。 二是有利于降低项目建设、运营等全周期的成本。完善的PPP项目能基于竞争将各种项目风险分配给应对能力最强的参与者，从而提高资源使用效率。私营合作者承担设施的维护和运营成本，这将促使其为项目引入新的技术、技巧，专业知识和经验，优化项目投资和维护方案，将项目生命周期成本降至最小，有助于提高项目的设计和施工质量。而项目成本的最小化同时意味着减少对公共预算资金的需求。 三是有利于提高项目投资效率。与普通项目相比，PPP项目的债权和股权投资者往往会对项目进行更严格的尽职调查。市场规律会迫使投资者尽可能提高项目质量，以确保项目的商业可行性。因此，PPP项目的投资效率一般高于其他投资方式，可有效避免低效投资。 四是有利于提高公共部门管理水平。为实施PPP项目，政府部门应以全新方式统筹推进，并启动相应改革。例如，可利用PPP项目提高公共服务领域的竞争程度，或者完善公共采购服务。PPP是一种长期项目模式，其发展需要牢固的政策基础、长期的政治承诺以及稳定、可预测的法律和监管框架，经验丰富的私营部门在决定是否参与一个项目时必然会考虑这些因素。这就要求政府部门必须严格财政纪律，做可信的合作者。这种来自外部市场的压力会提升政府部门的管理水平。 2．PPP有利于提高公共财政的可持续性 应用PPP项目也有利于减少公共债务。如将公共设施租赁给私营部门能为地方政府带来现金收入；对现有的公共服务提供方式进行更有效的公私合作改革，可推动私营部门在公共服务收费固定的情况下降低供给成本；私营部门为参与PPP项目而支付的款项可用于偿还地方政府债务。此外，对因提供公共服务而形成的政府债务，如其债务结构不合理，可通过更有效的PPP合同进行债务重组。 问题5 哪些项目适合运用PPP模式？考虑到我国经济发展现状以及PPP模式的特点，《财政部推广PPP模式的通知》中明确表示投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目适宜采用PPP模式。如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等收费定价机制透明且有稳定现金流的项目即可采用PPP模式。 从政策要求的角度看，如果基础设施及公共服务类项目的自身收益足以覆盖建设成本及运营成本，并且能满足社会资本获取合理回报的要求，则适合运用PPP模式：如果项目拥有一定收益，但不足以覆盖建设成本、运营成本及社会资本合理回报，则需要由政府提供适当的财政补贴，从而使项目符合PPP模式的相关要求。 从财务可行性的角度看，只要基础设施及公共服务项目可以产生稳定的、可预期的现金流，则可以运用PPP模式，但在具体的项目操作及融资运作上需要对整体结构进行设计，以符合财务运作的需求。 从实际情况看，除收益比较稳定、投资规模较大、长期合同关系比较清楚的项目适宜运用PPP模式外，具有一定公益性、收赞标准较低的项目如果可以获取明确的政府补贴也可以运用PPP模式。而对于无盈利的公益性项目，则可以通过将营利性项目与公益性项目捆绑打包的方式，综合运用PPP模式。 根据项目的产业经济技术特征不同，PPP项目可分为点／线型项目、网络型项目和片区型项目三大类。点／线型PPP项目是指污水处理厂、自来水厂、垃圾焚烧厂等已存在明确厂区界限的点状项目及桥梁、公路、铁路等线型项目；网络型PPP项目的产业特征体现为“网络状”，如城市供水、污水处理、燃气、供暖、公共交通系统等可以形成网络效应的项目；片区型PPP项目是在点／线型、网络型PPP项目的基础上，为实现我国新型城镇化战略目标而出现的，该类项目不再是单纯的公用事业或基础设施领域的单一项目，而是进入土地一级开发、城市运营和社会事业等领域，如新城建设、新区开发等项目。 问题6 PPP项目发起的方式包括哪些？PPP项目的发起通常需要开展大量的前期工作，涉及潜在项目筛选、初步方案设计、可行性研究等内容，不同的主体在发起PPP项目时需要完成不同的前期工作。在目前的政策法规框架下，项目发起方式主要有两种形式，分别是政府发起和社会资本发起，其中以政府发起为主。 1．政府发起 财政部门或政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征橥潜在的政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。 2．社会资本发起 社会资本应以项目建议书的形式向财政部门或政府和社会资本合作中，推荐潜在的政府和社会资本合作项目，并针对列入开发计划的项目提供项目可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等资料。 问题7 物有所值( VFM)的内涵及评价方法包括哪些内容？“物有所值”这一概念来源于对英文Value for Money的直译，它是西方国家决定是否采用PPP模式建设基础设施项目的一种决策工具。英国最早将VFM引入公共基础设施项目采购模式的比选当中，并加以完善，形成了《VFM评估指南》。目前加拿大、澳大利亚、韩国、日本也都对此加以采用。 物有所值( VFM)的评估方法是PPP模式精细化应用的标志，是体现PPP提交方式的真正价值的试金石，甚至可以说是新旧两种PPP的分水岭。所谓“物有所值”评价，包括定性评价和定量评价两个方面，前者主要关注PPP模式与政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险、提高效率等，后者主要是通过将项目整个周期内的政府支出的现值与传统模式下公共部门的支出进行比较，以确定一个“物有所值”量。 但也有专家认为，“物有所值( VFM)的定量分析不仅涉及投资和运营成本，还涉及各种风险、政府对传统体制的各种支持，以及各级政府对PPP的监管成本等因素的货币化、数量化和现值化，计算结果的可靠性非常差，尤其是对于我国这种处于改革变化期的经济体而言，结果的可靠性更加值得商榷，因此VFM在我国PPP的决策过程中很难适用”。 《财政部PPP模式操作指南》中明确提出将物有所值评价作为项目前置程序，并从定性和定量两方面开展评价工作。通常情况下以定性评价为主，条件允许的地方可以开展定量评价工作。 定性评价的重点在于关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。 定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的“物有所值量值”，判断政府和社会资本合作模式是否能够降低项目全生命周期成本。 物有所值评价的本质是比较采用PPP模式与否的两种情况下，所需成本净现值的大小。若PPP模式下成本净现值更低，则适合采用PPP模式下所需的成本包括公共部门保留成本、社会资本支付费用等，而采用传统政府采购模式下的成本成为公共部门比较值( PSC)，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。 问题8 在我国现行政策下如何适用物有所值评价机制？从发改委和财政部最近出台的PPP政策角度看，各地在开展PPP项目时，可以不做或者不需要做定量的物有所值评价。至于定性的物有所值评价，此前所有PPP项目都会进行该类评价，只是没有刻意称之为“物有所值”，因而只需在以后的PPP项目中对这一概念和评价方法稍加规范即可。 从2014年世界银行PPP专题业务组、英国基础设施局（IUK）国际部负责人、法国国际可持续发展研究院PPP专家、澳大利亚驻华使馆靠础设施专家等来华拜访交流的结果可以了解到，物有所值评价在国际上的项目中也并未被广泛采用。 但物有所值评价作为PPP项目的决策工具，至少在以下两个方面可以发挥作用： 第一，在PPP项目决策阶段使用物有所值评价可以强调竞争。竞争是市场经济的基本特征，所有主体都应遵循其规则。让传统企业和社会资本同台竞争，获胜者获得项目权利。这样的竞争将给传统企业带来很大的触动，促使它们增强竞争意识，提高效率。 第二，在PPP项目后评估时使用物有所值评价，检验PPP项目是否成功。在这个阶段，两种体制的信息更为确定，评估已经发生的事情也较容易，计算结果具有一定参考价值。因此，物有所值评价不仅是一个决策工具，也可以作力一个后评估工具，用于检验PPP的实施效果。 问题9 物有所值评价的关键要素有哪些？物有所值是一个比较产生的概念，用老百姓的话来说，就是少花钱、多力事、办好事。也就是说，“值不值”是通过与事先预设的某个主观或客观的标准进行衡量对比后得出的带有明确倾向性的结论。所谓“值”，即要么达到同样的目的所需要的投入更少，要么同样的投入可以获得更多的产出（包括数量和质量）。在实际评价过程中，一般假定未来产出是相同的，进而比较不同模式下的政府支出成本的净现值大小。 物有所值的关键要素有哪些？世界银行、欧洲PPP专业中心、英国财政部、澳大利亚基础设施中心等机构各自在其参考指南或政策框架中提出了一些具体要素。经研究比较，其中有一些是受到普遍关注的共性因素，包括对于风险的管理（按照各自专业能力进行最优化的风险分配）、基于全生命周期的成本考量、详细明确或可测量的产出、与项目价值相称的费用支出（即准备和采购等方面的费用占项目总成本的比例不能过大）、鼓励提高资产利用率、绩效考核和激励奖惩机制、保持PPP合同的灵活性、适当的竞争机制、鼓励创新等。 物有所值评价中的定量评价相对客观，也具有更加明确的步骤和程序，主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式的净成本现值（即公共部门比较值，英文缩写PSC）进行比较然后得出结论。 PSC是指公共部门比较值，一般由基本PSC（包括基本成本和融资成本）、风险承担成本（包括可转移风险承担成本和自留风险承担成本）、竞争性中立调整值等几部分构成。其中，基本PSC较为容易计算，风险承担成本和竞争性中立调整值则较难确定。 实际上，物有所值评价并非一次性的，通常会在不同的阶段开展相应的评价，且目的和功能各有侧重，所选方法和程序也不一样。如爱尔兰规定PPP采购过程中要进行四次物有所值评价，分别在项目详细评估时、编制项目产品／服务产出说明时、对社会资本响应文件进行评审时和签订项目合同时进行。另外，在合同结束后、财务结算前还可以再次进行物有所值检验。英国财政部则在推行私人融资计划时，要求在项目群层级（行业主管部门各自制定基础设施和公共服务项目群规划）、项目层级、采购层级三个阶段分别开展物有所值评价。印度财政部则要求在PPP实施过程中的可行性研究阶段和采购阶段进行两次物有所值评价。综合来看，随着信息和数据的不断积累和完善，很多国家在项目早期开展定性评价而后期开展定量评价。 总的来说，我国在推进PPP项目的过程中需尽快建立起相应的物有所值评价体系（包括方法、程序、评价因子、评价内容、权重、衡量标准等），并同步建立基本数据库和专业分析平台，为地方政府具体开展物有所值评价提供指导。地方政府在操作过程中，也应根据地方实际和项目具体情况灵活应用，并将相关资料信息及时上报和共享。 问题10 什么是财政承受能力论证？根据《财政部PPP模式操作指南》的规定，通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目方可进行项目准备。其中，财政承受能力论证是指清晰识别、测算PPP项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施该项目对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，从而为PPP项目财政预算管理提供依据。开展PPP项目财政承受能力论证是项目可持续发展和保证政府有能力履约的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险。 财政承受能力论证工作也采用定量分析和定性分析两种方法。对于通过论证的PPP项目，地方政府财政部门应当在编制中期财政规划时将项目财政支出责任纳入预算安排，保障项目顺利进行。未通过论证的项目不宜采用PPP模式，同时应将其列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，原则上也不得再新增PPP项目。 问题11 财政支出责任包括哪些内容？根据《财政承受能力论证指引》的规定，PPP项目全生命周期的不同阶段所对应的政府财政支出责任也有所不同，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等内容。 股权投资支出责任是指当PPP项目会司是由政府和社会资本共同组建时，政府所承担的股权投资责任。 运营补贴支出责任是指在项目运营期，政府承担的直接付费责任。根据PPP项目付费模式的不同，政府承担的运营补贴支出责任也不同。在政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。财政部或有支出责任的识别依据主要是PPP项目实施方案中对于风险分配机制的规定。按照PPP模式中政府和社会资本对于风险承担责任的划分，通常由政府承担法律、政策、规划变更，最低需求保障，不可抗力因素等风险，这下风险可能会带来相应的财政或有支出责任。如因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，政府也应承担相应的财政或有支出责任。 配套投入支出责任是指政府承诺提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施及公用事业的对接、相关的投资补助、贷款贴息等内容。在PPP项目实施方案中应当对具体的配套投入范围进行合理确定。 问题12 PPP项目的回报机制有哪些？政府付费机制的依据是什么？PPP项目的回报机制主要是指社会资本通过投资项目获取的投资回报的资金来源，通常包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等来源。 1．使用者付费 使用者付费是指由公共设施或服务的最终使用者直接付费购买公共产品和服务。 这种方式通常用于经营性较高、财务效益良好、直接向最终使用者提供服务的基础设施项目，如供水、燃气、收费公路等。 2．可行性缺口补助 可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司回收成本及获得合理回报的要求，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款或其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。这种方式通常用于经营性较低、财务效益不良、直接向最终使用者提供服务但收取的服务费用无法覆盖投资和运营成本的基础设施项目，如医院、学校、调价机制相对滞后或需求明显不足的市政公用项目、流量不足的收费公路等。 3．政府付费 政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务，根据付费依据不同又可分为可用性付费、使用量付费和绩效付费。该方式通常适用于不直接向最终使用者提供服务的基础设施项目，如污水处理厂、垃圾焚烧发电厂或非经营性的基础设施项目，如无收费权的道路等。 问题13 PPP项目的合同体系应由哪些合同组成？在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，这些合同构成了PPP项目的基本合同体系。根据项目特点的不同，相应的合同体系也会不同。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在一定的“传导关系”。 1．PPP项目合同 PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订（若需要成立专门项目公司，则由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利、妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。 2．股东协议 股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件，项目公司的设立和融资，项目公司的经营范围，股东权利，履行PPP项目合同的股东承诺，股东的商业计划，股权转让，股东会、董事会、监事会组成及其职权范围，股息分配，违约，终止及终止后处理机制，不可抗力，适用法律和争议解决等。 3．履约合同 (1)工程承包合同。项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将全部或部分设计、采购、建设工作委托给工程承包商，并签订工程承包合同项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同承包商的选择要遵循相关法律、法规的规定。由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步督促承包商妥善履行合同义务。 (2)运营服务合同。根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营商，并与其签订运营服务合同。具体操作中，运营维护事务的外包可能需要事先征得政府方的同意。但是，PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。 (3)原料供应合同。有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大，原料成本在整个项目运营成本占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取原材料，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营，如燃煤电厂项目中的煤炭。闪此，为为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并约定一个相对稳定的原料价格。原料供应合同一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的品质为项目提供长期、稳定的原料。 (4)产品或服务购买合同。在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入。因此，保证项目产品或服务有稳定的销售对象，对于项目公司而言十分重要。根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。以政府付费的供电项目为例，政府的电力主管部门或国有电力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购电和供电义务。此外，在一些产品购买合同中，还会包括照付不议条款，即项目公司与产品德购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照该最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品均应按照该最低采购量支付相应价款。 4．融资合同 从广义上讲，融资合同包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同，一般包括陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等条款。同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或 其他权益进行抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保，或由政府作出 某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目 合同中具体体现。 5.保险合同 由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及 其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段、不同类型的风险 分别投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计 或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险 保险等。 6．其他合同 PPP项目中还可能会涉及其他的合同，如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同等。 问题14 PPP项目有几种采购方式？根据《财政部PPP模式操作指南》，项目采购可采用的方式有：公开招标；竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源采购。不同项目采购方式的具体内容如下： 1.公开招标 （1）定义 公开招标，是指在招标人在公开媒介上以招标公告的方式或其他组织参与投标，并在符合条件的投标人中择优选择中标人的一种招标方式。 (2)适用范围 ①核心边界条件和技术经济参数明确、完整； ②符合国家法律法规和政府采购政策； ③采购中不做更改的项目。 (3)特点 ①优点 a．最大范围内选择投标商，竞争性更强，择优率更高； b．在较大程度上避免招标活动中的贿标行为。 ②缺点 a．耗时较长，需花费的成本较大； b．对于专业性较强或者需要在一段时间内完成采购任务的项目，可能存在有资格承接的潜在投标人较少的问题。 2．竞争性谈判 (1)定义 竞争性谈判，是指采购人或者采购代理机构直接邀请3家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式。 (2)适用范围 ①依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务； ②依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务； ③达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务； ④招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的； ⑤技术复杂、性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的； ⑥投标截止时间结束后参加投标的供应商不足3家的或在评标期间出现符合专业条件的供应商或者对招标文件做出实质响应的供应商不足3家的情形的，经报政府采购监督管理部门批准，可以采用竞争性谈判采购方式； ⑦采用招标方式所需时间不能满足用户紧急需要的。 3.邀请招标 (1)定义 邀请招标也称选择性招标，是指由采购人根据供应商或承包商的资信和业绩，选择一定数目的法人或其他组织（不能少于3家），向其发出招标邀请书，邀请他们参加投标竞争，从中选定中标的供应商。 (2)适用范围 ①技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择； ②采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。 4．竞争性磋商 (1)定义 竞争性磋商，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。 (2)适用范围 ①按照《招标投标法》及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的； ②因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的； ③政府购买服务项目； ④技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的； ⑤市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目。 5．单一来源采购 (1)定义 单一来源采购也称直接采购，是指达到了限额标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购等情况。 (2)特点：该采购方式的最主要特点是没有竞争性 (3)适用范围 ①只能从唯一供应商处采购的； ②发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的； ③必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。 问题15 什么是竞争性磋商？与传统采购方式相比有何优势？竞争性磋商作为一种项目采购方式，首次出现在《财政部PPP模式操作指南》中，主要指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定、成交供应商的采购方式。 与传统的采购方式比较，竞争性磋商有其明显的优势。 另外，对于那些项目边界条件较为复杂、在采购前期无法锁定所有边界条件的项目，竞争性磋商是一个很好的操作方式。通过设置可谈判与不可谈判的核心条件，政府和社会资本的利益和诉求可以被兼顾。 问题16 PPP项目的项目用地问題应如何解决？根据《PPP项目合同指南》的规定，PPP项目土地权利的取得有两种实践选择： 1.由政府方负责提供土地使用权 政府方以土地划拨或出让等方式向项目公司提供项目建设用地的土地使用权及相关进入场地的道路使用权，并根据项目建设需要为项目公司提供临时用地。 项目的用地预审手续和土地使用权证均由政府方办理，项目公司主要予以配合。 2.由政府方协助项目公司获得土地使用权 如果项目公司完全有权、有能力根据我国法律规定自行取得土地使用权， 则可以考虑由项目公司自行取得土地使用权，但政府方应提供必要的协助。
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