[特色小镇认知]特色小镇与特色小城镇的概念界定及相关政策解读

引子

2016年7月1日，《住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》出台，决定在全国范围开展特色小镇培育工作。接下来在8月3日，根据培育工作通知的要求，《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》出台，引起了学界和各级政府的高度关注和响应。特色小镇俨然成了近年来难得一见的明星，作为参与者，在欣喜的同时也进行着深刻而冷静的思考：特色小镇与特色小城镇的共同点和差异点在何处？非大都市区周边和中西部产业薄弱地区该如何学习？近期的相关政策究竟可以为小城镇建设带来什么？带着这些问题我们走进近期规划行业的主角：

特色小镇

概念界定

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特色小镇

浙江省省长李强在2014年10月首次公开提及“特色小镇”。目前在特色小镇的建设上，浙江省走在了全国的前列，参照其对于特色小镇界定的概念特征，可总结为：

1.相对独立于市区，区别于行政区划单元和产业园 区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。

2.特色小镇规划面积一般控制在3平方公里左右，而建设面积一般控制在1平方公里左右。

3.特色小镇原则上3 年内要完成固定资产投资50 亿元左右（不含住宅和商业综合体项目），所有特色小镇要建设成为3A 级以上景区。

以上的特征在一定程度上也指导了目前国家关于特色小镇的一般要求。

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特色小城镇

顾名思义即为有特色的较小的城镇。一般是指城乡地域中地理位置重要、资源优势独特、经济规模较大、产业相对集中、建筑特色明显、地域特征突出、历史文化保存相对完整的乡镇。它介于城乡之间，地位特殊，特色鲜明。特色小城镇的建设首先是加快新型城镇化的有效路径，同时也是搭建城乡发展一体化的基本平台的有效举措。

小城镇作为乡村与城市之间过渡的载体，归纳起来，不同的学科对小城镇概念的理解可以有狭义和广义两种。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。我国广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括了集镇的概念。这一观点强调了小城镇发展的动态性和乡村性，是我国目前小城镇研究领域更为普遍的观点。

相比于特色小镇的描绘，特色小城镇的概念主要针对我国中部较发达或西部欠发达地区，在这其中：

中西部地区绝大部分小城镇目前缺乏产业支撑或产业体系单一零散。进而导致外出务工人员居多、难以聚集劳动力、生产总值普遍处于全国中下游。此类地区急需一批有特色，成规模的小城镇来起到模范带头作用。

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两者概念的异同辨析

在特色小镇如火如荼发展的今天，我们选取东部地区特色小镇先行者浙江省和经济发展排头兵的广东省与西部地区各具特色的陕西省，贵州省，云南省来进行比较。进而总结出不同称呼下的小镇概念上的异同关系。

通过对于五省关于地方措施、提出背景、重点建设内容、建设规模、经济效益及意义以及操作方式的逐项解读后，对于不同特色小镇的概念进行辨析。

1. 从提出背景来看，广州与浙江在拥有一定城市化基础的的条件下提出建立特色小镇。而陕云贵三省则以加快城镇化为前提进行概念的提出，相比较之下更符合特色小城镇的概念。
2. 从建设内容上来看，东西两方均注重对于特色产业的培育。相比较之下西部更注重城镇功能以及基础设施的建设。
3. 从建设规模来看，由于东部城镇化率较高，基础条件好，因而需要对于面积予以控制。更符合特色小镇的概念，而西部一般建立在镇区镇域范围内，更符合特色小城镇的概念。
4. 从效益意义来看，东部重经济与投资收益，西部更注重城镇化提升。
5. 从运作方式来看，东部更侧重于投资融资，西部则现状更依赖于政府的财政帮扶。

小结

1. 从行政区划角度来看：特色小镇的概念更多的是基于目前浙江省的先行经验提出来的。而由于国家非均衡发展战略的背景，导致打造有别于行政区划上“镇”的概念的片区型特色小镇目前仅能够在东部沿海发达地区才能够实现落地生根，而在经济基础和发达程度尚欠缺的地区，同样也有一批产业、生态、文化特色很鲜明的小镇，它们的特色小镇之路首先应基于行政区划中“镇”的概念来进行塑造，因而更加符合特色小城镇的区划概念。
2. 从小镇内涵的角度来看：特色小镇与特色小城镇的着力点都在于“特色”，特别是本地特色资源的打造，具体来说指发扬小镇的经济、生态、文化方面的特色，杜绝“千镇一面”。从长远发展来看，基于地方特色而塑造的特色小镇，小城镇将成为更符合新型城镇化要求的主题空间和促进就地城镇化的主战场。因此，无论是特色小镇还是特色小城镇，从内涵上出发点相一致，均是为地区风貌建设、经济发展、特色强化、人民乐业起到标杆作用的基础点。
3. 从经济发展的角度看：无论特色小镇还是特色小城镇，在经济上均是各个地区的当下的重点投资对象，具体的数额差异是由于地区的特定情况以及国家非均衡发展战略所导致的，但从本质上来说两者均是其所在地区的特色产业中心和人口集中点。无论对于发达地区的产业进一步升级优化，还是欠发达地区的产业联动和深入发展来说，均是能起到促进作用的平台。
4. 从产业发展的角度看：基于东部沿海地区经济发达为背景所提出的特色小镇的概念主要的着力点在于优化产业链构成并完成产业链升级，进一步扩大外延提升效益。而对于经济欠发达地区特色小镇（经济基础与东部相对等则应称之为特色小城镇）打造上则以优化产业链结构，打造完整的产业链体系，提供合适的就业机会留住大量流失的劳动力为主。
5. 从文化发展的角度看：特色小镇和特色小城镇均以挖掘地方的独特文化，并加以保护和利用，形成独具特色的文化名片，最终融入地区产业链，实现共同发展。

综上所述，特色小镇与特色小城镇在概念上大同小异，差异主要来自于国家非均衡发展战略下所造成的经济和产业发展差距。但从内涵上并不影响地域特色的塑造和人民安居乐业、以人为本的初衷。

政策解读

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特色小镇政策背景

“

特色小镇是按创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学进行规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产城人文”四位一体有机结合的重要功能平台。

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国家层面相关政策

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》

《国务院关于深入推进新型城镇化的意见》

2016年2月

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，其第三十二章第三节中重点指出：因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。

而早在2015年11月的十三五规划建议中也指出：发展特色县域经济，加快培育中小城市和特色小城镇，促进农产品精深加工和农村服务业发展，拓展农民增收渠道，完善农民收入增长支持政策体系，增强农村发展内生动力。

同年，《国务院关于深入推进新型城镇化的意见》出台，其中第四节第十三条指出：加快特色镇发展。因地制宜、突出特色、创新机制，充分发挥市场主体作用，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。

以上的全国性纲领文件对于打造特色小镇提出了方向性的要求，明确了特色小镇的塑造着力点。

《国家发改委举行新闻发布会介绍新型城镇化和特色小镇建设有关情况》

2016年5月

国家发改委举行新闻发布会介绍新型城镇化和特色小镇建设有关情况

该次发布会首要明确了《国务院关于深入推进新型城镇化的意见》的执行重点以及实施方式。此外会议特别提到特色小镇的建设，提出浙江与贵州的案例（代表东西部不同地区）。

浙江省提出“特色小镇是浙江省的一个‘大战略’，也是浙江创新的一个‘大亮点’。其中省发改委副主任、省特色小镇规划建设工作联席会议办公室常务副主任翁建荣重点明确了：

特色小镇产业定位“一镇一业”，突出“特而强”。在新的一年中，浙江特色小镇将更加注重特色打造、更加注重有效投资、更加注重示范引领、更加注重改革创新。

贵州省发改委党组成员、总规划师、贵州省委改革办专职副主任张美钧结合贵州省特殊的地理以及人口，城镇化现状，指出：贵州的城镇化尤其是小城镇建设绝不能走“摊大饼”的老路，只能立足于贵州山地的实际，体现“小而精、小而美、小而富、小而特”，走“蒸小笼、串珍珠”的组团式发展的新路。协调推进、精心演绎城乡统筹发展的二重唱。按照“以镇带村、以村促镇”的发展思路，形成了一个小城镇带动多个美丽乡村建设的镇村联动的发展模式。

此次发布会本质上不属于政策范畴，但从内容和实质上明确了国家下一步打造特色小镇的大方向，具体任务进行了全面的部署。并通过浙江和贵州两个差异性较大的省份的特色小镇建设的模式和实际案例来指出东西部特色小镇发展模式和方法的差异性以及目标的异同。

《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》全文及关键条款解读：

“一个优先”：特色小镇原则上为建制镇（县城关镇除外），优先选择全国重点镇

强调要原则上选取建制镇，同时也是强调成功案例浙江特色小镇规模界定的特殊性，不可盲目照抄浙江特色小镇的3平方公里规划面积；

优先选取全国重点镇，与特色小镇培育目标相匹配，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。

“三大原则” ：坚持突出特色；坚持市场主导；坚持深化改革

特色小镇培育坚持突出特色，更为注重”质“的发展，更多追求内涵式的、质量上的增长，更多要和当地文化、自然山水结合起来； 

坚持市场主导，一方面充分发挥市场主体作用，明确政府作用重在搭建平台、提供服务；另一方面强调以产业发展为重点，依据产业发展确定建设规模，防止盲目造镇，避免盲目扩张； 

坚持深化改革，要求特色小镇培育要在发展、建设、管理各层面全方位创新，打造创新创业新平台。

“五项要求”：特色鲜明的产业形态；和谐宜居的美丽环境；彰显特色的传统文化；便捷完善的设施服务；充满活力的体制机制

产城人文“四位一体”； 

生产生活生态“三生融合”； 

促进小城镇健康发展，激发内生动力。

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地方层面相关政策

1.浙江省

浙江省的特色小镇培育提出较早，从发展情况来说走在全国各省的前列。其小镇培育的相关政策也较为完善，具有一定的借鉴意义。其中包括：

1. 产业定位方面：涵盖信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业，以及茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等历史经典产业。
2. 土地利用方面：制定年度小镇发展指标，完成指标任务的进行实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。
3. 经济鼓励方面：对于特色小镇的起步阶段进行税收减免和减半等方式的优惠（前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政）。产业基金及区域基金要积极与相关市县合作设立专项子基金对特色小镇建设给予支持。

2.陕西省

2016年，陕西省发出《关于进一步推进全省重点示范镇文化旅游名镇（街区）建设的通知》，《关于上报2016年特色小镇申报材料的通知》以及《关于做好特色小镇推荐工作的通知》并从省重点示范镇和文化旅游名镇中依照三部委要求推荐6个进入特色小镇培育名单。陕西将争取在2020年前打造100个特色小镇，现有的重点示范镇、文化旅游名镇将根据能上能下的淘汰机制，推动“两镇”建设。其中包括：

1. 产业定位方面：特色小镇推荐通知中对于产业的大方向是战略新兴产业、传统产业、现代农业，并要求充分发掘传统文化与产业融合发展。
2. 土地利用方面：依照重点镇文化旅游镇通知要求，分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇200亩城乡建设增减挂钩用地指标、新增建设用地指标。 成效显著的市级重点镇奖励600万元和600亩用地指标。 
3. 经济鼓励方面：依照重点镇文化旅游镇通知要求，从2016年到2020年，省财政给予每个省级重点示范镇每年1000万元专项资金支持，每个省级文化旅游名镇每年500万元专项资金支持。

3.甘肃省

2016年8月甘肃省发布《甘肃省住房和城乡建设厅关于做好2016年全国特色小镇申报工作的通知》其中包括：

1. 产业定位方面：以特色产业的提升发展为核心，注重聚焦旅游、文化、生态、健康、现代服务等五大产业和中药材、民俗风情、特色农产品加工等传统产业，着力培育建设特色产业集群，推动产业向特色小镇集聚，形成具有市场竞争力和可持续发展产业体系的特色小镇。
2. 土地利用方面：各地要结合土地利用总体规划调整特色小镇建设用地指标，加大特色小镇土地节约集约利用水平，把特色小镇的用地纳入城镇建设用地指标范围。
3. 经济鼓励方面：省级财政采取整合部门资金的办法对特色小镇建设给予支持。同时采取“以奖代补”的方式，对按期完成任务，通过考评验收的特色小镇给予一定的奖补资金。特色小镇所在县级政府要将特色小镇建设用地的租赁收入以及小城镇基础设施配套费等资金，专项用于特色小镇基础设施建设。
   

小结

结合特色小镇全国先行者浙江省的政策体系以及甘陕两省近期所颁布的特色小镇推荐通知和指导办法可进行如下的认知：

1. 从产业定位方面来看：特色小镇产业发展应基于地方的优势特色进行打造，并且发挥特色小镇在产业链中的带头作用，尤其对于欠发达地区，应起到以镇带乡，为区域内部的劳动力带来工作的机会和发展的空间。
2. 从土地利用方面来看：特色小镇的土地利用在一定程度上得到了各地方政府的优惠保障，这在一定程度上给予了小镇空间迅速优化提升的可能。但同时也应看到，作为最应该重视土地利用的城镇化薄弱地区，应更明晰土地利用的奖惩制度，同时应正视欠发达地区普遍存在的城镇化率偏低的客观事实，从结合地情制定人性化规则的角度驱使特色小镇快速，正确的向前发展。
3. 从经济鼓励方面来看：经济发达地区论的特色小镇主要需进行合理的融资和地方财政的适当政策照顾。欠发达地区则需要地方财政的细致扶持以及结合当地特色产业进行产业链完善后所带来的资金支持，对此，欠发达地区的地方政府所需下的功夫更大，心力更多，引导特色小镇健康发展的同时合理详尽的制定相关的经济照顾政策。

综上所述，特色小镇能够突出地域特色的塑造，促使百姓安居乐业、产业健康发展、土地集约使用以及资金合理流动，有利于形成地方政府和一方百姓双赢的局面。

启示

特色小镇与特色小城镇在概念上是有着诸如空间限定，目标导向，建设期望方面的差异的，但其内涵却又都以打造一方特色土地为目标，都是为实现以人为本的国家基本战略而衍生的。因此，特色小镇与特色小城镇在概念上有差异却在内涵上有着共同的追求。

各项国家与地方的相关政策：

对于特色小镇的打造和我国东西部的差异性做出了较为客观的界定和认识。

明确了各地特色小镇应起到在产业、经济、文化、风貌上以点带面的示范作用。

各地方政策正以国家政策而为指导，逐步制定更为落地的的特色小镇发展意见和蓝图。

对于规划人，我们作为将一份份指导文件落地的执行者，应怀揣着对于地方特色的清楚认知，地区实情的理解尊重，一方百姓的关注爱护，去脚踏实地一步步打造属于百姓内心中真正能够安居乐业的特色小镇。

时值2016仲夏时分，特色小镇申报工作激战正酣，也望各类特色小镇中间毋藏滥竽充数者，更盼为规划人的我们能全力为特色小镇的建设尽自己的一份力量。