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城市经济是浙江新型城市化发展的客观要求，是破解县域经济发展深层次矛盾、突破县域发展小格局拓展经济空间的战略所需，是实施创新驱动发展战略、加快产业转型升级的必然趋势。促进高端要素向中心城市集聚，加快发展城市经济，形成与新型城市化相适应的经济布局和发展方式，这是浙江经济发展进入新阶段的必然要求，也是积极适应新常态、增强发展后劲和可持续发展能力的战略举措。 一、加快发展城市经济的意义和关键环节 加快发展城市经济是适应新常态的内在要求，是全面实施创新驱动发展战略的重要内容，必须通过强化创新驱动仅仅抓住转型升级这条主线，以增强中心城市的集聚辐射能力为核心，着力提升城市经济发展质量、综合实力和竞争力。 （一）加快发展城市经济是适应新常态的内在要求 当前浙江经济发展面临的首要挑战是增长速度换档与产业结构调整、发展动力转型滞后之间的不协调。特别是在新常态下，浙江经济增速下行压力不断加大，但以县域经济为主体的区域发展特征尚未得到根本性改变，特别是自“十五”以来，工业结构变动率持续走低，纺织服装、化纤、食品加工和制造等劳动密集型传统产业仍是区域经济增长的主要支撑，处于价值链低端的低技术含量、低附加值产品依然是浙江大多数中小企业参与国内外市场竞争的主要产品，创新能力弱，高新技术产业发展迟缓，产业结构不合理。 客观地说，在20世纪80、90年代宏观经济供不应求、消费层次相对较低的市场环境下，以中小企业、低附加值产品和传统加工制造业为主要特征的县域经济，充分调动基层政府发展经济的主动性，更好地激活民间发展活力，成为推动浙江区域经济高速增长的主要动力。但随着经济发展阶段转换和发展水平提升，宏观经济环境发生了根本性变化，消费结构快速提升，人民群众需求已从单一的物质商品向服务需求和生活品质提升转变，国内一般消费品市场基本饱和，国际市场各种制约日趋加大。特别是目前浙江城市化率已达到64%，开始进入城乡统筹协调发展的新阶段，依靠低成本优势驱动、低层次产业量的扩张为主要内容增长方式和要素资源配置方式已经难以为继，县域经济“节点功能弱、集聚能力弱、资源整合能力弱和传统产业升级难、大企业大产业形成难、高新产业发展难、现代服务业发展难”的“三弱四难”制约日益突显。因此，要适应新常态，关键是必须注入新动力，实现发展方式根本转变，推动经济增长从要素驱动、量的扩张为特征的县域经济向创新驱动、产业提升为主要特征的城市经济转变。 （二）加快发展城市经济要以产业转型升级为支撑 城市作为一种高效的经济功能区域通过经济要素在空间上的集聚和辐射，是因产业兴而兴、因产业衰而衰的最具发展活力的地区。从国内外城市发展经验来看，科技创新己成为推动产业转型升级的主导力量，以创新为核心的技术密集型、知识密集型产业构成了城市经济的产业主体，创新水平和能力决定了城市未来发展的路径、模式、进程和质量。比如，去年破产的美国汽车城底特律，由于创新停滞、汽车产业衰退等因素，城市人口由原来的200万锐减到不足70万。类似的原因也使得圣路易斯、克利夫兰等城市步入发展困境。而硅谷则通过科技创新从一个生产水果的农业区转型为全球最著名的高科技园区，并通过微电子革命、互联网革命和清洁技术革命永葆创新活力，持续推进产业转型升级；同样，剑桥市利用著名大学所在地的优势，在Kendall地区用高科技“腾笼换鸟”，把原来的肥皂、糖果等传统产业转型为生物等高科技产业，推动该地区创新发展。又比如宁波市鄞州区，紧紧抓住撤县设区的机遇，从更高层次、更大范围实现资源要素整合，通过创新提升传统产业，大力发展高新技术产业、战略性新兴产业和现代服务业等现代城市产业，推动城市经济快速发展，到2013年，全区实现地区生产总值1177.7亿元，位居全省县（市、区）第二位，地方财政收入153.3亿元，已连续6年居全省县（市、区）第一，成功地走出了从主要依靠中小企业、低附加值劳动密集型产品和轻纺服装等为支撑的典型县域经济向城市经济转型发展的路子。 因此，加快发展城市经济，就是要适应新技术革命引发的新产业革命趋势，通过城市产业结构不断建构、解构和重构，推进城市产业功能由生产制造开始向创新服务转变，加快产业从传统工业为主导向以高新技术产业、战略性新兴产业和现代服务业为主导转变，构建城市产业体系。 （三）加快发展城市经济要增强中心城市的集聚辐射能力 发展城市经济关键是要提升中心城市的集聚辐射能力，通过依托中心城市辐射周边地区，形成比较齐全、完备的高端生产要素支撑网络，为区域产业转型升级和企业自主创新提供服务。因此，中心城市的集聚辐射能力决定着区域内各类经济要素流动的强度和方向，从而决定了区域经济发展质量和水平。强大的中心城市能将进一步提升更大范围城市体系的资源统筹能力和区域竞争优势，给整个经济区域带来巨大的集聚效应和巨大的商业机会。以纽约为中心城市美国大西洋沿岸城市群为例，纽约是美国和国际大公司总部的集中地，其优势体现在金融、贸易和管理等方面，其他由波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿和40多个中小城市组成。美国大西洋沿岸城市群以中心城市为龙头实现了生产要素的合理配置，形成了城市群巨大的整体效应，用仅占美国国土面积不到1.5%的面积集中了20%左右的美国人口并贡献了全美30%以上制造业产值。当前，浙江一些中心城市发展空间受到制约，集聚辐射带动能力不强，这就要求进一步做大做强中心城市，增强有效集聚并带动区域经济快速发展的能力，打造四个都市区的核心增长极，进而辐射带动周边腹地的产业转型升级并推动全省经济可持续发展。 二、当前浙江城市经济发展中存在的主要问题 早在1998年，浙江就率先实施城市化战略，此后，历届省委省政府都把加快城市化进程作为推动经济社会发展的一项重大战略任务，并取得了显著成效。但与此相比较，浙江城市经济发展却相对滞后，2013年浙江11个中心城市市本级的平均经济规模为1605亿元，仅增长7.1%，低于当年全省经济增速，2012年浙江11个中心城市市本级的平均经济规模为1498亿元，分别只有江苏的64%和广东的68%，其中地级市差距更大，浙江仅为江苏的38%、广东的56%。究其原因，主要有： （一）一些部门和地方对发展城市经济认识不到位 与县域经济相比较，城市经济无论在要素结构、增长动力，还是产业特点、经济结构，都有着自身的发展规律。县域经济向城市经济的转型，首先需要准确把握城市经济发展规律，及时转换发展思路，特别是在当前，更应从适应新常态、长远战略和协同互进的视角，深入分析发展城市经济的现实意义、发展战略和重点领域，研究谋划发展城市经济的科学路径。但囿于多年来发展县域经济的既定思路和发展策略，一些部门和地方对发展城市经济认识还不到位。具体表现在，一是对城市经济的内涵认识不清，认为发展城市经济就是在依托“市”发展的经济，因此只要实现“县”改“市”，县域经济也就自然成为城市经济，没有认识到城市经济的内涵是集聚经济、创新经济和服务经济。二是对省委提出加快推动县域经济向城市经济转变这一战略举措的认识不深，没有深刻认识到加快推动县域经济向城市经济转变，构筑城市经济新优势是浙江经济转型升级的必然要求，是主动适应新常态的战略举措，是构筑竞争新优势、增强发展后劲和可持续性的关键途径。三是对城市经济发展规律把握不够，简单地把发展县域经济的一些举措、方法套用到发展城市经济中，成效不明显，特别是在构筑大平台，扩大有效投资、全面实施创新驱动发展战略、引进大项目、培育大企业、发展大产业，缺少新招实招；以创新驱动和发展方式转变举措不实，还停留在传统发展方式上；对省委省政府的五水共治、四换三名、三改一拆等转型升级组合拳缺乏深刻认识，还是搞规模扩张、遍地开花，没有从提升城市质量、发展城市经济上下工夫。 （二）中心城市集聚辐射能力不强 各种要素尤其是高端要素的向中心城市集聚是发展城市经济的基础。国内外城市经济发展及其产业更替的事实表明，每一次区域经济转型都是通过中心城市的集聚辐射效应扩展开来的：在城市经济发展初期，各类人才、物流、资金和信息等迅速向中心城市集聚，中心城市的集聚效应明显；随着城市的进一步发展及其产业结构的调整，一些新兴产业在中心城市兴起并促进规模集聚效益的提高；随着城市经济的发展壮大，中心城市对周边区域的辐射扩散效应逐渐显现，特别是加工制造等传统产业向周边区域扩散，进而带动整个区域产业结构提升和区域经济转型。 与此相比较，浙江城市经济发展缓慢很大程度上与中心城市要素集聚不足有着紧密关系，并进而影响了对整个区域经济的辐射带动。浙江中心城市集聚辐射能力弱主要体现在：一是中心城市规模小。据“六普”数据，浙江11个中心城市（市本级）平均规模为2133万人，仅为广东（5982万人）的35.5%、江苏（3355万人）的63.3%，其中地级市的差距更为明显，浙江仅为128万人，广东为202万人，江苏为220万人。1996～2010年，杭甬温3个中心城市市区人口占全省总人口的比重从28.9%下降至28.5%。城市规模过小，城市经济的发展空间就受到制约。2005～2011年，全省有61个按一级财政体制结算的县（市、区）人均GDP等经济发展指标年均增速均高于11个市区。二是高端要素集聚能力弱。以高学历人才为例，“五普”和“六普”显示，2000年以来浙江外来人口快速增加但高学历人口相对比重却不大，2010年浙江外来人口占全部常住人口21.7%，而高学历人口相对比重仅为4.0%，只有全国平均水平的三分之一，是全国31个省市中的最末位，而江苏、广东分别达到8.3%和7.0%，上海、山东更是高达14.1%和17.4%。三是城市功能不完善。特别是中心城市创新能力薄弱，经济辐射功能、商贸流通功能、产业服务功能都不强，与周边活跃的县域经济相比较，很难成为等级位次高、集聚辐射能力强的创新中心和增长中心。 （三）都市区协同发展机制不完善 中心城市利用集聚与辐射两种作用力的交互耦合，组织和带动周边其他城市持续稳定发展，促使更大区域发展由低级向高级、由无序向有序的方向演化，最终形成都市区经济。当然，这一演进过程是以中心城市具有创新、服务、协调周边其他城市的综合功能并成为金融、科技信息、商贸服务中心为前提的，并通过完善的市场机制和良好的交通物流基础设施使中心城市与周边区域之间形成良好的合作与分工体系。 为此，浙江省“十二五”规划也明确提出，要加强区域中心城市建设，集聚高端要素，发展高端产业，加强城市规划、建设和管理，带动周边县市一体化发展，加快形成现代化都市区。但总体上看，目前浙江以中心城市为龙头的都市区协同发展整体效应还没有显现，究其原因，主要有以下方面：一是省级相关部门对都市区认识不一致，在省级层面的一些正式文件中，“都市区”、“都市经济圈”概念不统一，不同名称甚至出现在同一个文件中，省级有关部门缺乏对都市区规划、产业布局和协同发展的体制机制等进行深入研究，更没有建立相应的协调机制。二是都市区内产业体系不合理，中心城市与其周围腹地多中心化和弱中心化特征明显，没有建立以产业链为主线的协作分工体系，在高端要素和大企业、大项目引进建设中，中心城市和周边县市之间竞争远大于合作，产业结构同构化，难以发挥整体效益。三是行政主导的县域经济严重阻碍市场在区域资源配置中发挥作用，市、县（市、区）之间以邻为壑，人为设置障碍，束缚和阻碍各种要素跨区域自由流动，制约都市区内企业并购、产业链整合和分工协作体系建设，导致产业转型升级进程缓慢，资源要素配置效率难以提高。 （四）中心城市创新驱动能力弱、产业层次低 创新驱动是城市经济灵魂，也是城市经济的活力之所在。发展城市经济不仅仅是把整个城市的经济总量做大，或者说仅仅壮大中心城市的经济规模也不能体现城市经济的可持续发展能力，关键是要强化城市创新功能、提升城市创新能力，这就必须把创新驱动作为加快城市经济发展的根本途径，通过发展高新技术产业和新兴产业、打造总部经济基地和提升高端要素吸纳优势，着力构建以创新驱动的产业体系和城市经济新优势。 然而，目前浙江省中心城市的创新驱动能力还偏弱，创新驱动发展促进产业转型升级的任务十分繁重。首先，作为城市经济核心支撑的创新型经济规模过小。2013年，全省R&D投入占GDP比例为2.18%，低于广东（2.25%）、江苏（2.42%），高新技术产业和战略性新兴产业增加值占规模以上工业增加值比重仅为25.6%和23.5%，特别是现代信息和网络技术、装备制造业、通讯设备计算机及其它高端产业比重较低，传统加工制造业仍是城市产业的重要支柱。其次，作为城市产业体系主体的服务业发展缓慢。2013年全省城市三次产业结构比例为3.7：49.2：47.1，仍然停留在“二三一”格局，其中11个设区市市本级服务业增加值占全省服务业增加值比重是51.4%，低于江苏（53.8%）等兄弟省。再次，大企业和总部经济成长不快。从全国工商联发布的“2014年中国民营企业500强”看，2008年来浙江省入围企业数量呈现下降趋势，2014年比2008年减少了36家，占比下降7.2个百分点；从企业规模看，2010～2014年，浙江省入围企业户均规模年均增长27.6%，明显落后于广东的47.1%和山东的42.7%。 三、加快构筑城市经济新优势的对策建议 构筑城市经济新优势，这是浙江积极适应新常态，着力推动转型升级，增强经济增长后劲和可持续性的战略举措。继中共浙江省委十三届三次、四次全会连续提出要加快县域经济向城市经济转型后，最近省委又进一步强调，要构筑城市经济新优势。为此，下一步，要着力通过全面深化改革，全面实施创新驱动战略，充分发挥政府作用，加快推动县域经济向城市经济转型。 （一）坚持深化改革，建立健全有利于城市经济发展的体制机制 发展城市经济，当前最为紧迫的是要围绕破解中心城市“节点功能弱、集聚能力弱、资源整合能力弱”这“三弱”，全面深化改革，通过深化改革为加快城市经济发展提供体制机制保障，进一步释放城市经济的发展活力。一是要着眼于加快构筑城市经济新优势进一步完善省管县体制，合理调整行政区划，条件成熟的发达地区可以通过撤县（市）设区，适当扩大中心城市规模，提升中心城市在区域经济发展、公共资源整合和产业布局中的统筹协调能力。二是要着眼于要素集约、功能集成建立健全都市区协同发展体制机制，省级有关部门要加强都市区规划研究，加快建立省级层面的都市区协调机制，促进都市区内资源要素共享、产业分工合作、优势互补，推进都市区产业提升、融合发展。三是要着眼于城乡一体发展构建统筹城乡体制机制，加快“三权到人（户）、权随人（户）走”的农村土地制度改革，引导和鼓励农民进城，有序推进农业转移人口市民化；加快建立城乡一体的基本公共服务供给和社会保障制度。 （二）实施创新驱动，加快构筑创新型城市产业体系 要全面实施创新驱动战略，集聚创新要素，增强经济活力，扩大就业容量，改善营商环境，把城市打造成为创业乐园和创新摇篮，通过创新驱动调整优化城市产业布局和结构，着力解决城市经济发展中“传统产业升级难、大企业大产业形成难、高新产业发展难、现代服务业发展难”的“四难”问题，培育创新型城市产业体系，促进城市经济转型升级。一是支持和推动中心城市成为创新驱动的排头兵和示范点，加快建设一批孵化器、科创中心、科技城等符合不同层次创新需求的平台载体，完善城市创新体系，打造城市创新生态系统，为产业提升和城市经济发展提供支撑。二是积极培育创新型经济和信息经济，各中心城市要大力推进产品创新、产业创新和商业模式创新，支持和发展一批高科技企业、创新型企业，加快发展信息产业、装备制造业等既代表发展趋势又具有基础和需求的高端产业，优化城市产业结构。三是大力发展服务业，加快提升和完善中心城市商贸服务、信息服务、科技创新服务、金融服务和物流枢纽等功能，优先发展总部经济、信息、科技、研发设计、文化创意、金融、现代物流等现代服务业，提升城市产业层次。四是提升产业综合竞争力，积极实施“四换三名”，引进一批大企业、大项目、好企业、好项目，鼓励龙头骨干企业和优势企业通过购并做大做强，培育一批著名企业，切实增强城市产业综合竞争力。 （三）优化环境，吸引和集聚高层次人才创业创新 高素质人力资本是发展城市经济的关键。世界上所有成功城市的共同经验，就是吸引各行各业精英人才，为他们提供便于创新创业、交流合作的环境。相对应的，许多研发中心和企业总部的迁移是和创新型人才、管理精英的流动密不可分。对于各行各业精英人才而言，如果一个城市的商务交流平台有限、教育资源不足、生活休闲场所匮乏，那么人才的流失就会成为必然。因此，要支持中心城市创新完善人才政策，着力打造人才高地。一是要进一步提高引进人才的生活保障待遇。创新完善人才政策，建设一批高质量的国际学校和医院，为高层次人才在通关、社会保险、子女就学、配偶安置等方面给予优惠，解决他们的后顾之忧。二是进一步助力创业创新。对于创新人才，鼓励大学、科研机构等用人单位直接聘任引进人才担任中层以上领导职务或高级专业技术职务，所需编制和职数可实行计划单列，也可设立专业技术特设岗位；对于创业人才，可设立专项资助计划、专项资金支持、高层次人才创业园区或基地，对创办高新企业要给予减免税政策等。三是加快提升中心城市高等教育质量和水平，积极引进建设大院大所，为集聚和吸引高层次人才提供平台载体。 （四）扩大有效投资，着力增强中心城市经济发展承载力 主动顺应城市经济发展需要，进一步加大城市基础设施和公共服务领域的有效投资，充分发挥重点项目对城市经济发展的支撑作用和对产业转型升级的引领作用，提高城市经济发展后劲和可持续发展能力的强劲支撑，推动全省经济平稳较快发展。一是要加大公共服务设施和基础设施建设力度，特别是要针对城市拥堵问题，加快市内交通、停车场所、城际轨道交通建设；加快都市区内高效物流网络建设，提升都市区内和城际物流网络效率，提升经济运行效率。二是要加大信息基础设施建设力度，加快宽带网络、移动接入、城域无线网络设施等建设，促进中心城市信息覆盖，建设智慧城市、数字城市。三是要加大城市生态环境建设力度，加快节能减排、新能源可再生能源、循环经济建设，抓好城市空气、水体、垃圾、噪声的治理。四是要加大产业投资力度，积极引进一批大企业、大项目、好企业、好项目，重点引进省外浙商的公司总部和高端项目、央企的重大投资项目，以及世界500强和国内外知名企业；支持和发展一批高科技企业、创新型企业，鼓励龙头骨干企业和优势企业通过购并中小企业做大做强，培育一批大产业。 （五）积极有为，充分发挥政府在加快发展城市经济发展中的引导和服务作用 发展城市经济，在充分发挥市场配置资源决定性作用的同时，更加重视政府在总体规划、主动调控和引导服务上的作用。一是有关部门要加强对城市经济和都市区经济的研究规划，加快建立省级层面的统筹协同机制，对发展城市经济相关的重大事项给予指导和统筹协调，创新探索跨区域财政转移支付等利益协调机制和合作机制，加强都市区内和城际、县域之间的协同物流网络规划研究。二是各中心城市应立足自身实际，研究制订定位准确、目标明确、思路清晰的城市经济发展战略，合理规划中心城市与周围腹地错位发展的产业体系，积极探索创新加快城市经济发展的政策体系和发展路径。三是要着力推进一批城市产业大平台、大项目建设，按照产业集聚、要素集约、产城融合、功能集成的要求，紧密结合“五水共治”、“三改一拆”，规划建设一批产业功能区块，推动高端产业集聚集约发展，特别是使那些联系成本高的商业、金融、信息和以柔性化生产体系为主的中小企业在功能区块集中，形成一批产业特色突出、产业链条完整、产业分工合理、布局优化的现代产业集群和高新技术产业基地。 |
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