沈黎光 沈建敏
近年来，随着“推进依法行政、建设法治政府”的不断深入，税收征管领域通过逐步构建起涉税犯罪惩防机制，整顿和规范市场经济秩序。但在实际工作中，税务行政执法与刑事司法衔接不紧、运转不畅、震慑乏力等问题仍较为突出。因此，进一步健全税务行政执法与刑事司法衔接机制，规范涉嫌犯罪案件移送工作程序就显得尤为重要。 税务行政执法与刑事司法衔接机制是指，税务行政机关在税务行政执法过程中，将超越税务行政执法范围、涉嫌构成犯罪的案件，从一般税务行政执法案件中分流出来，移交到公安、检察机关进行侦查、审查，并决定是否提起公诉，并最终进入刑事审判的机制。 税务行政执法程序简单，有利于规范税收征管秩序，但如果只以税务行政处罚处理税务案件，则会大大降低税务违法成本，削减了法律对税务违法行为的震慑力。税务行政执法与刑事司法应较好地衔接，涉嫌犯罪案件应移送司法机关进行刑事处罚，使罪罚相当。只有这样，才能有效规范税收征管秩序。但在运作过程中，税务行政执法与刑事司法衔接存在严重不足，主要表现在以下几个方面。 以罚代刑现象普遍存在。以罚代刑，就是以行政处罚代替追究刑事责任，现实中普遍存在的原因，包括基层税务人员缺乏向公安机关移送案件可加大执法力度的认识，普遍认为税务管理相对人违反税务法律法规不足以犯罪，无须动用刑罚；税务人员对《中华人民共和国刑法》掌握不够，不知道哪些案件应移送，移送的标准是什么；一些税务案件在社会关系的裹挟下，实施行政处罚十分困难，移送到公安机关后，不断有人说情；税务行政管理相对人不配合，违法所得的证据难以落实，很难达到移送标准。 案件移动缺乏法律标准。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》只是笼统地规定了构成犯罪的应当移送，缺乏明确的移送标准，造成税务机关、公安机关和检察机关在认识上存在严重分歧。有些案件，税务机关认为已达到了移送标准，接受移送的公安机关却认为案件中的行为尚不构成犯罪，导致案件被公安机关退回；有些案件虽然性质严重，在当地影响较大，但税务机关认为未达到移送标准，从而影响了对税务违法行为的查处。 衔接程序缺乏统一规定。涉嫌犯罪案件是由税务机关向公安机关一方移送的，但在公安机关内部，对不同性质的案件有着不同的分工，与税务机关有关的犯罪案件，可由经侦、刑侦和治安等多个部门管辖。由于税务机关对公安机关内部的管辖范围缺乏了解，加之公安机关内部在审查环节，就管辖范围存在争议，造成了一定延误，从而导致移送工作反复、推诿，增加了案件移送的难度。 检察机关知情渠道不畅。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”但对检察机关如何实施监督及相关行政执法机关应履行的义务等缺乏必要的法律规定。故依据现有规定，行政执法机关作出行政处罚决定后，无须向检察机关通报，也无须向检察机关备案，检察机关由于知情权缺失，难以有效实施监督。 目前，虽然出台了大量规范性文件，用以完善行政执法与刑事司法衔接，但是由于文件的法律位阶较低，原则性规定较多，相应的权力缺失，造成了实践中两法衔接缺乏权威依据、规范程序和有效监督。因此，我们提出以下建议。 加强两法衔接。在适当的时候，由全国人大常委会专门出台关于加强税务行政执法与刑事司法衔接工作的决定。对两法衔接工作中，各部门的职责、移送案件的程序和标准、证据效力、信息共享的案件范围和内容、法律监督及责任追究等问题作出明确规定，逐步建立系统、完善的案件移送制度，规范移送行为。 搭建信息平台。税务机关和公安机关、检察机关、人民法院应通过联席会议和信息联网等形式，共享案件线索，行政处罚、案件移送、立案侦查，以及逮捕、起诉和判决等有关信息。搭建税务行政执法与刑事司法信息共享平台，同时明确信息录入时限，确保信息传递的及时性和连贯性。 发挥监督职能。检察机关作为国家专门的法律监督机关，有权对税务行政执法与刑事司法行为进行监督。对涉嫌犯罪案件应当移送不予移送、应当接收不予接收或应当立案侦查不予立案侦查的，通过专案调查、个案监督的形式，强制有关机关执行。必要时，可提出检察意见，依法追究失职、渎职人员的行政、刑事责任。 做好实务培训。税务行政执法人员多为税务专业人员，对刑事司法了解不够。为了进一步健全税务行政执法与刑事司法衔接机制，需要对税务人员开展刑事法律和案件移送相关规定及操作实务培训。让每一名税务人员都能了解哪些案件应移送、如何移送和移送时应附上的材料。必要时聘用专业律师担任法律顾问，在移送涉嫌犯罪案件前，征求法律顾问的意见，避免应移送不移送和“以罚代刑”现象的发生。 作者单位：江苏省南通市海门地税局 |
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