（黎泊，就职上海地下空间设计研究院，专注于地下空间、轨道文通、基础设施领域项目投资融分析工作。本文为作者投稿，转载请注明。） PPP，政府与社会资本合作模式，从目前国内的普遍认识上，似乎PPP项目必须都有完整的投资、建设、运营的专业社会资本方，尤其建设方为大型国企才为正宗。 近期，贵阳地铁PPP项目被两家金融机构以360亿中标价拿下，有人士认为专业的社会资本方不见踪影了，被质疑有违PPP本义，引起“关心”一片。从争议的焦点来看，核心问题是PPP本义是什么，解决这个问题，是当前国内推广PPP模式的核心。
PPP，政府与社会资本合作模式，相对于传统政府类项目，是政府将原由其负责为社会提供服务的工作社会化。其形式上是将政府负债调整为企业债务，但究其根本是政府希望节约有限的财政资源，以投入到更加需要的民生建设中；同时通过政府的倡导，在把握政府资源与市场资源一体统筹的前提下，充分发挥市场的作用，促进基于PPP项目的资本、技术、管理、建设、运营、经营等各方面优势资源的集合，以提高对公众的服务，同时改善项目经营效益，从根本上解决可持续发展的难题，政府也从传统上对项目建设、运营的大包大揽中得以解脱。 众所周知，轨道交通项目属于准公益项目，从世界轨道交通项目运营情况来看，除了香港地铁公司由于显著的物业收益，鲜有盈利，一些政府困扰于项目巨额的投资、长期的运营补贴和改造资金缺乏的困境之中。 既然如此，对整个长达30年特许经营期的项目，什么样的社会方才会从本质上，或者说本义上，会符合这一要求？是现在普遍采用的施工方?运营商？还是资本方（或称为金融机构）？讨论这一问题，不得不谈资本的逐利性。既然资本逐利，就必然涉及哪个社会方的资本逐利方向符合政府的需求。 当前，各地普遍采用施工企业为牵头方的社会化形式，因此，部分人士认为金融机构“这些社会‘资本’，他们真的只是资本，只有资本怎么承担和履行PPP合同项下的投建营管义务。这就像是交给一个中介机构”，或者“PPP强调专业的人做专业的事，金融机构直接投资PPP项目而不是与专业的社会资本方共同参与，恐不利于提高运营效率”的看法。 那么，首先，我们不得不面对社会方角色、以及技术能力、优势的讨论，其至少涉及以下几个基础问题： （一）国内轨道交通的建设存在技术困难吗？我国从上世纪90年代开始轨道交通的建设，截止2015年底，全国已有25座城市112条轨道交通线路开通运营，总里程达3286.51公里，车站2255座。最近发改委又批复了43个城市约8600公里的城市轨道交通建设规划，目前在建的里程超过3000公里。我国为近二十多年以来世界上最大的轨道交通建设区域，无论规模、系统复杂度、建设强度都是其他地区、时期无法比拟的，国内轨道交通建设管理的成熟应该说已经超过国外大多数地区的水平，国内轨道交通的整体建设管理技术是成熟、全面、可靠的。 （二）施工企业背景的社会方具备先进的项目管理技术、能力吗？对国内各轨道交通项目的建设大型施工企业的贡献毋庸置疑，但主要的管理贡献无疑是各地的轨道交通公司做出的，大多数施工企业在轨道交通项目管理上无疑也是存在短板的。 （三）国内成熟的运营商能够作为市场上的社会方承担项目的角色吗？基于已有经验，有观点提出“应借鉴香港地铁在北京4号线的成功经验，推广像北上广深等地的地铁公司参与其中”，但只要考虑一下这些公司的当地政府的背景和企业性质，就不难看出让这些公司大规模参与国内PPP项目是多么单纯的想法。 （四）资本方可以承担这一责任吗？从国内近二十年的轨道交通建设来看，轨道交通的专业技术、管理、运营已经形成了比较完善的技术体系和管理能力，人才培养也已形成较为成熟的培养体系、标准，我们真正短缺的是建设资金，降低投资、运营成本的内在动力，以及项目的资本经营经营。社会资本方的介入使原有建设体制的这一缺失得到改善。 从贵阳这个PPP项目公开的信息来看，无疑应属于当地轨道交通运营商的管理优势与社会资本方的资金优势的合作案例，金融机构参与PPP的方式从原“资金融通方”向“资产管理方”转变，在整个体系中，建设、运营管理的专业技术力量并未缺失。从PPP的本义来讲，既兼顾了轨道交通服务的社会性，又由于资产管理方（大股东）的引入，其逐利性必然会产生建设、运营效益的提升，融资成本的降低及服务水平的全面改善，反而为轨道交通这种鲜有盈利的行业，提供了一种可能的发展途径。 其次，我们不得不讨论各社会方逐利性的差异，具体说，应该为逐利方向的差异，谁更有助于节约公共服务成本？ （一）施工背景的企业关注PPP的动因是什么？当前除了个别项目社会方存在运营管理机构外，多数项目社会方主体为工程承包商、设备和技术提供商等涉及项目工程施工的相关企业。其参与PPP的动因，不能否认存在实体经济下行，企业转型的强烈意愿，但也不能不看到企业从乙方到甲方，从二次招标到两标合一下，对建设施工的可观利润的驱逐。 在新一轮PPP热潮中，央企国企已经抢占先机，在PPP领域攻城略地，垄断优势日渐突出，成为PPP项目首选的社会资本方。多数地方政府越来越希望通过打包和总包的方式解决公共投资问题，而这些央企国企也是银行的优质客户群体，基于前期良好的合作，双方已经建立了相互信任的合作关系，自然愿意继续提供资金支持。当前已有的PPP项目杠杆率一般较高，在项目实际操作中，如果PPP参与方主要是央企、地方政府信用又相对较好的话，大多会寻求银行提供支持，有些项目中银行出资比例高达80%-90%。 轨道交通PPP项目虽然整体上是一个微利项目，但由于规模巨大，建设施工环节的总体利润相对较高。尤其是在“两标合一标”的背景下，企业报价的空间比原来大的多。过去在施工环节是公开招标，价格较低，利润空间有限。但现在只在招选社会资本环节进行公开招标，而这个环节中施工报价并不是政府选择社会资本的唯一考虑因素，这就给企业在施工建设环节留出了虚高报价和隐性获利的空间。简单来说，采用传统的建设模式，施工标的普遍为项目审批概算价格的80~85%左右，因此从前几年已完成竣工验收的项目来看，投资节约在10~15%左右的项目大有人在。 而在近年国内轨道交通投资造价大幅增加的背景下，大多PPP项目的投资节约目标却仅在7%左右。在目前多数PPP项目运营模式的条件下，施工背景企业在SPV公司方面表现的更多为控制投资的意愿，而非在降低工程造价的努力。同时在自身承担的工程建设上，又充分利用分包商分担资金和工程风险，以追逐施工建设的超额利润，获得工程建设的回报。 这一现象似乎背离了PPP项目专业化降低项目整体费用的初衷和本义。 （二）金融机构关注PPP的动因是什么？金融机构必须寻找优质资产，PPP恰逢其时。虽然PPP项目多为微利项目，周期长，风险大，但一般认为，参与PPP项目起码是和政府信用合作，即便不是完全兜底，风险相对来说要低于目前的一些民营企业项目。现有的PPP项目按照付费方式，可分为三种：政府付费、可行性缺口补贴、使用者付费。对于轨道交通项目，一般政府付费或可行性缺口补贴的部分已经明确提前纳入财政预算，有政府的人大决议保障，金融机构参与的风险相对较小；虽然使用者付费的部分，存在一定的运营风险，但现金流良好。一般金融机构都会要求政府股份部分在利润分配上担任劣后级，在经济下行时期，相对来说是安全的。 对项目建设而言，为保证项目可盈利，金融机构作为“资产管理方”一般会采用更为严格的投资管理，以降低项目的基础投资部分，以提高项目的经济性及可生存性，这部分的投资节约政府无疑同时直接受益。 最后，在运营效益方面，对项目运营成本的节约控制能力，除了像港铁、北上广深等这种大型运营商外，其它社会方应该基本都会采用类似模式运作，其运营水平相似，难以形成较大差异，但金融机构在对运营成本影响较大的财务成本控制上无疑具有更多的资源和能力，其优势明显。 从以上问题的探讨，不难看出，贵阳地铁PPP项目金融机构以“资产管理方”角色介入，似乎更符合PPP的本义和当前国内环境条件，施工方在社会方中的缺少，使SPV公司在进一步控制、降低基础设施投资上更为可能，这对于保持轨道交通的可持续发展至关重要。 贵阳地铁PPP模式引发的争议，我们应该看到各界人士对轨道交通这种涉及广大民生工程建设的高度关注。在当前改革进入深水区，我们关注的核心不应是争论谁才能担任社会资本，不能‘唯出身论’。国内外PPP项目失败的案例，提醒我们更应秉持实事求是的态度，从利于项目建设、运营和可持续发展，利于降低项目投资和全寿命周期成本，利于国内各种社会方力量、能力培养的角度，尝试各种PPP可能的模式，探索出适合我国轨道交通社会化发展的可能途径，尤其在在当前国内二、三线城市大面积开展轨道交通建设的环境背景下，这一探索实践就显得尤为重要了。 |
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